KAMU YÖNETİMİNDE ÇAĞDAŞ YAKLAŞIMLAR
Yeni Kamu Yönetimi
KAMU YÖNETIMINDE PARADIGMA DEĞİŞİMİ
Yeni kamu yönetimi (YKY) düşüncesi, kamu yönetiminde görülen bu değişim sürecinden en fazla pay alan akım olmuştur. Paradigma, en kısa şekli ile dünyayı algılamak ve anlamak için gerekli olan zihinsel düşünce tarzı olarak tanımlanmakta, örnek, model, kalıp anlamlarında ve toplulukça paylaşılan inanç, değer ve tekniklerin tümü şeklinde değerlendirilmektedir. Kavram ilk olarak bilim felsefecisi Thomas Kuhn tarafından kullanılmıştır. yeni yönetim paradigması, devletin toplumdaki rolünü, hükûmet, bürokrasi ve vatandaşlar arasındaki ilişkileri, yeniden tanımlamak ve biçimlendirmek amacını taşımıştır. Bunu da devleti büyütmekle ya da küçültmekle değil, onu asli klasik fonksiyonlarına çekerek daha etkin hâle getirmekle, vatandaşların devlet ve kamu yönetimi karşısındaki konumunu ve yönetime katılma olanaklarını geliştirmekle sağlamayı öngörmüştür. Yeni anlayış; örgüt ve yönetiminde yönetici ve yönetilen arasında insancıl davranışların varlığı, yönetim ile halk arasında iyi ilişkilerin kurulması, hem örgüt içinden hem dışından yönetime katılmaların olması, hedef kitlelerin istekleri ve beklentileri doğrultusunda mal ve hizmet üretilmesi, hizmet alanların ve sunanların maddi ve manevi açıdan memnun edilmesi gibi özellikler üzerinde odaklaşmaktadır. Yaşanan bu değişimin temel nedenleri olarak; rekabet avantajı sağlamaya dönük istek ve ihtiyaçlar, uzun dönemli gelir veya bütçe kısıntıları ve hukuksal düzenlemelerin gerekleri gösterilmektedir. özeti hazırlayan özlem can)Değişimin temel öğesi ise ekonomik kalkınma stratejisinin serbest piyasa ekonomisi koşullarına dayandırılarak, kalkınma dinamizminin özel sektöre kaydırılması olarak belirtilebilir. Bireycilik ve buna paralel olarak artan farklılaşma toplumu şekillendirmiştir. Genel olarak ilgili literatürde değişimin türleri dört şekilde ele alınmaktadır. Bunlardan kültürel değişimde, örgüt üyelerince paylaşılan umutlar, davranışlar, değerler ve öngörüler değişmektedir. Misyon değişiminde sistematik tanımlamaya ihtiyaç duyulmaktadır. Bu süreçte örgütsel fark edilmeyi sağlayan temel faaliyet ve sorumluluklar planlanmaktadır. Yapısal değişimde ise örgütsel otorite ve iş sorumluluklarının en etkin düzeyde sağlanması söz konusu olmaktadır. Süreç değişiminde de “ürün ve hizmetler nasıl üretilecek ve dağıtılacak?” sorusuna cevap aranmaktadır. Kamu yönetimi yaşadığı kimlik bunalımı karşısında değişimin bütün bu türlerinden etkilenmiş ve bu süreçte kendisine en uygun yapıyı bulabilmek için yoğun çaba harcamıştır.
Kamu Yönetiminde Kimlik Bunalımı
Dünyada yaşanan hızlı değişim süreci, karşı karşıya kaldığımız sorunlu alanların hemen hemen hepsini doğrudan etkilemiş ve bir an önce bu sorunlara çözüm bulunabilmesi için baskı oluşturmuştur. Bu süreçten yönetim-halk ilişkileri de doğrudan etkilenmiş, klasik kamu yönetimi anlayışı önemli oranda güven kaybına uğramıştır. yeni paradigmalar, kamu yönetiminin temel vurgularını doğrudan etkilemiştir.
Bunlara göre klasik kamu yönetimi;
a) Bürokrasi modeline göre örgütlenmiştir. (
b) Kamusal mal ve hizmetlerin üretiminde ve dağıtımında bürokrasi vasıtasıyla doğrudan görev almalıdır.
c) Siyasi ve idari konuları birbirinden ayırabilmelidir. Kamu yönetiminin görevi, talimatları ve kuralları uygulamaktır.
d) Yönetimin özel biçimidir. Özel sektörden farklıdır.
Yeni yaklaşımlar klasik kamu yönetiminin söz konusu bu ilkelerini bu şekilde tanımladıktan sonra, bunların yeni anlayışa göre dayanaksız kaldığını, en başta Weber tarafından ortaya atılan ve yönetimlerin hiyerarşik ve bürokratik ilkelere göre örgütlenmesini öngören bürokratik yönetim ilkesinin, artık mevcut sorunların
çözümünde yetersiz kaldığını belirtmişlerdir. Yönetimin kendisini siyaset içinde bulmaktan kurtarması gerektiği, mal ve hizmetlerin bürokrasi aracılığı ile doğrudan sağlayıcısı olmaktan vazgeçilmesi, yönetimin liderliği korumaya yönelik politika ve stratejileri yürütmeye yönelik bir araç olmaktan çıkması ve profesyonel bürokrasinin oluşturulması gibi yöntemleri öngörerek, klasik kamu yönetiminin yaşadığı kimlik bunalımını çözmeye çalışmışlardır. özeti hazırlayan özlem can)Klasik kamu yönetiminin çok daha resmî ve bilimsel tabanı olan ekonomik ve verimlilik değerlerine bağlı kalması da söz konusu bu bunalıma düşmesine engel olamamıştır Batı’da refah devleti, devletin ne yapmaması değil, ne yapması gerektiği anlayışına dayanmıştı Kamu bürokrasisi de liyakate dayalı bir uzman kurum olarak söz konusu kamu hizmetinin üretilip topluma verilmesi sürecini yönetmektedir. Yeni yönetim anlayışı ise bu şekilde klasik bürokrasi modeline dayalı örgütlenme anlayışına karşı çıkmaktadır. Kamunun örgüt yapısı esnek olmalı, yumuşak hiyerarşiye dayanmalı, yetki devrini öngörmeli ve ademimerkeziyetçi olmalıdır. Ayrıca devletin faaliyet alanı da mutlaka küçültülmelidir. Devlet mal ve hizmet üreten firmalar arasında rekabeti geliştirmelidir. Bürokrasinin yaptığı denetimi topluma aktararak vatandaşları yetkilendirmelidir. Kurumların performansı girdi-çıktı ilişkisi doğrultusunda ölçülmelidir. Kamu kurumlarını, kuralları ve düzenlemeleri değil, misyonları ve hedefleri yönlendirmelidir. Kurumlar, çevrelerini müşteri olarak yeniden tanımlamalı ve onlara seçenekler sunmalıdır. Kurumlar sorunlarını ortaya çıkmadan önce belirleyebilmelidirler. Enerjilerini sadece harcamak için değil, kazanmak için de kullanmalıdırlar. Otoritelerini yaymaları ve piyasa mekanizmasını örnek almaları gerekmektedir. Devlet toplumsal sorunları çözmek için tüm sektörler arasında katalizör görevi yapmalı ve kaynak üreten girişimci ruha sahip insanlar özendirilmelidir. Bu yönleriyle yeni yönetim anlayışı kamu hizmeti sunumuna ilişkin yönetim ve yapı değişimi çabalarını da içermekte ve bu şekilde kamu yönetiminde ekonomik ve politik rasyonelliğinin güçlenmesi amaçlanmaktadır. Yeni anlayışın amacı, kamu kurumlarının düzenleme ve hizmet görme sorumluluklarının etkili ve ekonomik
bir şekilde yerine getirilmesini sağlamaktır. Özel sektör ise yalnızca talimatlara ve yönergelere göre iş yapmak yerine; hedefleri ve öncelikleri belirlemek, bunların başarılmasına yönelik uygulama planları yapmak, insan kaynaklarını etkin bir şekilde kullanmak, performansı değerlendirmek ve yapılan işlerde sorumluluk almak gibi bir çok fonksiyonu ifade etmektedir.
Kamu Yönetiminde Değişimin Dinamikleri
Kamu sektörü; yeni kaynakların dağıtımı, varolan mevcut kaynakların yeniden dağıtımı, düzenleyici faaliyetlerin denetimi ve anayasal kurumların yeniden düzenlenmesi gibi fonksiyonları yerine getirmekle görevli kılınmıştır. Burada en önemli sorun olarak, fonksiyonlar arasında nasıl ayrım yapılacağı kabul edilmektedir. Yeniden dağıtım politikaları daha çok gelir transferlerinin yönetimi ile ilgilidir. Düzenleyici faaliyetler ise klasik kamu yönetiminin fonksiyonudur. Devletin sosyoekonomik fonksiyonlarının erozyonu ve küçültülmesi, yolsuzlukların önemli ölçüde azalmasını sağlayacaktır. Hukuk devleti, kamu kuruluşlarının her türlü eylemlerinin ve işlemlerinin hukuk kurallarına uygun olmasını ve hukuk tarafından denetlenmesini öngörmektedir.
YENİ KAMU YÖNETİMİ (YKY)
Kamu sektörü küçültülse dahi hangi hâllerde kamu sektörünün daha iyi yönetilebileceğine cevap aranmış, böylece küçülmüş kamu sektöründen kaynaklanan verimli yönetimin nasıl gerçekleştirileceği sorunu
üzerinde yoğunlaşılmıştır. Diğer taraftan kaynakların en azından, geçmişteki kadar etkin ve verimli bir şekilde kullanılarak, kamu hizmetlerinin gereken ölçüde sağlanması gerekmektedir. Çünkü kamu sektörüne tahsis edilen kaynaklar bugün geçmişe göre daha sınırlı durumdadır. Şyat tabanlı, bürokratik olmayan, piyasa orijinli ve müftleri tercihli kamu hizmetlerinden oluşan yapı, kurulması gereken en ideal sistem olarak görülmekte, kamu hizmetleri koşullarının, müşterilerin umduğu verimlilik kriterine uygun olarak etkin yapılarla ve becerikli yöneticilerce sunulması, kamu yönetimine yaklaşımlarda, yeni bir tema olarak ortaya çıkmaktadır. Genelde bu yaklaşım Yeni Kamu Yönetimi (YKY) düşüncesi olarak adlandırılmıştır.
YKY’nin Ortaya Çıkışı
Daha önce de belirtildiği gibi 1980’li ve 1990’lı yıllar, birçok gelişmiş ülkede kamu sektörü yönetiminde önemli bir dönüşüme tanıklık etmiştir. Katı, hiyerarşik ve bürokratik kamu yönetimi; esnek, piyasa tabanlı kamu yönetimine dönüştürülmüştür. Zamanla geleneksel yaklaşım, çoğunlukla teorik ve pratik zeminde değerlendirilmiş ve kamu yönetiminde bu yaklaşım ve disiplin önemli prestij kaybına neden olmuştur. Bundan dolayı YKY, yeni paradigma olarak geleneksel kamu yönetimine ve onun sınırlı doğasına, kültürüne ve ilkelerine meydan okuma olarak ortaya çıkmıştır. Oxford sözlüğü kamu yönetimini “yönetim faaliyeti, ilişkileri başarma ve yönetme çabası” olarak görürken işletme yönetimini, “birimin faaliyetine göre ilişkileri yönetme
ve yönlendirme” olarak tanımlamaktadır. Bundan dolayı işletme yönetimi kamu yönetimi kavramından daha geniş kapsamlıdır. Klasik yönetim kavramı; süreçlere, yöntemlere ve kurallara göre işlerin sevk ve idare edilmesini ifade ederken işletme yönetimi, sadece talimat ve yönergelere göre iş yapmak yerine hedeflerin ve önceliklerin belirlenmesi, bunların gerçekleştirilmesi için uygulama planlarının yapılması, insan kaynaklarının etkin kullanılması, performans değerlendirme ve yapılan işlerden sorumluluk alma gibi birçok fonksiyonu içermektedir. Bu gerekçelerden dolayı literatürde kamu hizmetlerinin yönetimi için “public administration”, kamu işletme yönetimi için de “public management” kavramı kullanılmaktadır. “public management” kavramı örgütsel karar vermede rasyonel yaklaşımı ifade ederken geleneksel olarak özel sektörle ilişkili olarak değerlendirilmektedir. “public administration” kavramı ise kamu kesimi için kullanılmakta ve kaynakların etkili kullanımına ikincil derecede önem vermektedir YKY kamu sektörüne olan yaklaşımların uygun kısaltılmış hâli olarak değerlendirilebilir. özeti hazırlayan özlem can)Değerleri, normları, teknikleri ve kamu sektörü yönetimine dönük yönetim pratiklerini içermektedir. YKY ile insanların yönetimine öncelik verilmekte, kaynaklar ve programlar, yönetim faaliyeti, süreci ve düzenlemelerine göre belirlenmektedir. YKY basit bir yönetim stili değişikliği olarak düşünülmemelidir. YKY aynı zamanda kamu sektörüne yeni yaklaşımları getiren bir paradigma değişikliğidir. YKY, belirli bir kurucusu olan resmî bir teoriden hareket edilerek üretilmekte çok, tam aksine, tek tek örneklerden hareketle oluşturulan ve teorik gelişmesine hâlen devam ettiren bir idari reform hareketi olarak değerlendirilmektedir. Anlayış ilk olarak ABD’de kırsal isyanlarla, ırkçılığa karşı müdahalelerde ve Güneydoğu Asya’da yaşanan öldürücü savaşlar ve iflaslar karşısında gündeme gelmiştir. Genel olarak YKY’nin ortaya çıkışında iki süreçten bahsedilmektedir. Birincisi rekabete ve kullanıcı tercihlerine, açıklığa, şeffaflığa ve motivasyona vurgu yapan kurumsal ekonomi düşüncesidir. İkinci Dünya Savaşı sonrası geliştirilen kamu tercihi, sorumluluk ve işlem maliyeti teorileri bu düşünceyi oluşturmuştur. Yeni kurumsal
ekonomi yönetsel reform doktrinlerini; tartışılabilirlik, kullanıcı tercihi, açıklık-şeffaflık ve uyarıcı yapılar üzerinde durarak incelemiştir. İkinci süreç olarak ise kamu sektöründe özel sektör modelli ekonomik yönetim modelinin uygulanması kabul edilmektedir.
YKY’yi Oluşturan Teoriler
Modern liberalizmin kamu yönetiminin şekillenmesinde etkin rol oynamasına katkı sağlayan en önemli özelliği; önceleri piyasa mekanizmasının iyileştirilmesi amacıyla ortaya konulan ancak daha sonra piyasada görülen başarı üzerine, bu çözümlerin kamu yönetiminde de etkili olacağı düşüncesine yol açan kamu tercihi, sorumluluk, işlem maliyeti ve yönetim ideolojisi gibi teorileri içermesidir. bu tercihler şunlardır.
*Kamu Tercihi Teorisi
Birçok teorinin yanında kamu tercihi teorisi Avustralya ve Yeni Zelanda da uygulamaya konuldu. 1980’lerde yeni bir teoriyle tanıştı. Bu şekilde ortaya çıkan kamu tercihi teorisi, bürokrasiye saldırılarla yönetim küçültülmesine zemin oluşturdu ve piyasa tabanlı kamu politikalarının dizaynı için teknikler geliştirdi. Esasında bu teorinin kökeni, Neoklasik İtalyan-İsveç ve Avusturya kamu ekonomisi disiplinine dayanmaktadır. Teorinin mimarı kabul edilen James Buchanan, 1957 yılında arkadaşları ile birlikte kurduğu Virginia Üniversitesi Politik İktisat Araştırma Merkezinde teori ile ilgili ilk kuramsal çalışmaları yapmıştır.
*Sorumluluk Teorisi
Bu süreçte gündeme gelen sorumluluk teorisi, insanın akılcıl bir yaratık olduğu ve kendi çıkarları doğrultusunda hareket ettiği öngörüsü ile ortaya çıkmıştır. Sorumluluk teorisi belli bir zaman diliminde en az iki kişi arasında (bunlardan birisi temsilci) yapılan anlaşmayı belirtmektedir. Temsilci temsil edilen adına parasal bir karşılık neticesinde faaliyette bulunmaktadır. Söz konusu bu ilişki türü genelde doktorlar ve avukatlar arasında yoğun olarak görülmektedir. Ancak burada özü itibarıyla işçi ve işveren arasındaki ilişki tanımlanmaktadır. Sorumluluk teorisi ilk olarak iktisatçılar tarafından yardımlaşma durumunda olan taraşarın motivasyonlarını, birbirlerini kontrol etmelerini ve aralarındaki bilgi akışı sürecini incelemek amacıyla ortaya çıkarılmıştır. Ortak bir amaç için yardımlaşmak durumunda olan iki taraftan birincisi vekâlet veren diğeri ise vekil durumundadır. Vekâlet veren belli bir işin görülmesi için vekilin yardımından yararlanmaktadır.
*İşlem Maliyeti Teorisi
Teori örgütleri anlamak ve örgüt davranışlarının özelliklerini incelemek amacıyla geliştirilmiştir. Bundan dolayı iktisat ile yönetim teorisinin birleştiği ortak alan olarak değerlendirilmektedir. Örgütsel iktisat olarak da adlandırılan bu çalışma alanı, klasik teorinin rasyonellik kavramları, ekolojik yaklaşım ve örgüt yapılarını klasik iktisat anlayışı ile birleştiren bir ortamdır. özeti hazırlayan özlem can)Teori, sözleşmeciliği ve diğer örgütsel teorileri bir araya getirmeyi amaçlayan disiplinler arası bir yaklaşım olan örgütsel ekonomi esaslarına dayanmaktadır. Temel
odak noktası, işlemler ve bunlardan doğan maliyetlerdir. İşlem, alıcı ile satıcı arasındaki değişimi ifade etmektedir. İşlem maliyetleri ise değişim sürecinde doğan maliyetleri tanımlamaktadır.
*Yönetim İdeolojisi Teorisi
Yönetim İdeolojisi teorisi işletme yönetimi tekniklerinin kamu kesimi yönetimine ithali olarak tanımlanmaktadır. Günümüzde “kamu kesimi yönetiminin özel kesim yönetiminden hangi oranlarda farklı olduğu, bu farklılıkların yüzeysel mi, yoksa aşılamayacak kadar derin mi olduğu?” sorusu tartışılmaktadır. Konunun teorik yönü, yönetim biliminin kamu yönetimi ve işletmecilik olarak ayrışmasının uygun olup olmadığı biçimindeki yöntem sorununu içermektedir.
YKY’nin Özellikleri
YKY’nin özellikleri daha ayrıntılı ele alınacak olursa şu unsurlarla karşı karşıya kalınmaktadır:
a) Profesyonel yönetimi oluşturmak
b) Standartları belirginleştirmek ve performansı ölçmek
c) Çıktı kontrolüne önem vermek
d) Ayrışmaya vurgu yapmak
e) Müşteri odaklılık
f) Rekabete vurgu yapmak
g) Özel sektör yöntemlerine vurgu yapmak
h) Merkezileşme
i) Ademimerkezileşme
YKY’nin İlkeleri
a) Küçülmek
b) Yönetim ideolojisi teorisini (managerialism) kamu yönetimine uyarlamak:
c) Girişimci yönetimler mantığını kamu yönetimine aktarmak
d) Yerelleşmek
e) Bürokrasiyi azaltmak
f) Özelleştirmek
YKY’Yİ UYGULAYAN ÜLKELERDEN ÖRNEKLER
Avustralya
Avustralya’da diğer ülkelerden farklı olarak yeni profesyonellik anlayışı YKY düşüncesine alternatif olarak kullanılmaya çalışılmıştır. Avustralya’da kamu yönetiminin yeniden yapılanmasında uygulanacak reformlar
için şu temel ilkeler belirlenmiştir:
a) Toplum ve yönetim taleplerine uygun yönetim standartları geliştirmek ve açık ve belirgin amaçları olan personel ile çalışmak,
b) Bu amaçlarla bireylerin ve çalışma gruplarının performansları arasında ilişki kurmak ve performanslarını değerlendirmek,
c) İşlerini etkin görebilmeleri için personele uygun araçları sağlamak,
d) Geçerli ve dönemin koşullarına uygun eğitim imkânı sunarak çalışanlara kendilerini geliştirme fırsatları sağlamak,
e) Bireysel performansı düzenli izlemek,
f) İyi performansa ödül vermek ve düşük performansla özel ilgilenerek artması için çaba harcamak.
Fransa
Ülke, YKY uygulamaları açısından ihtiyatlı ve kısmen de başarısız örnek olarak nitelendirilmektedir. Çünkü 1995-1997 yılları arasında yönetimde değişiklik yapma kararlığı ile iktidara gelen hükûmet, bu konuda başarılı olamamıştır. Son dönemde ülkede, güçlü bir yönetim geleneği olmasına rağmen, tepeden karar alma yerine
alt düzeylerde tartışmalara açık ortamlarda kararların alınabilmesi ve uzlaşmanın sağlanabilmesi ortamının oluştuğu gözlemlenmektedir.
İngiltere
İngiltere her zaman, birçok alanda Anglosakson kültürünün temsilcisi olarak oynadığı öncü rollerle çok önemli bir ülke olmuştur. 1215 yılında Magna Carta’nın, 1679 yılında ise Hobeas Corpus’un imzalanması ve 17. yüzyılda Hobbes ve Locke’un düşünceleriyle temel hak ve hürriyetlerin ve bunu destekleyen bireyselliği kapsayan, buna vurgu yapan siyasal kültürün oldukça erken bir şekilde bu ülkede oluşması, İngiltere’nin bugünkü “demokrasinin beşiği” nitelendirmesine tabi olmasına neden olmuştur. Bu durum özellikle YKY tartışmalarında, İngiliz siyasal kültürünün bireyselliğe vurgu yaparak diğer Avrupa ülkelerinden farklılaşmasına yol açmıştır. Fulton Raporu gelecekte, üst yönetimlere karşı sorumlu olan, yetki devrine sıcak bakan, özel amaçları olan kamu hizmetlerini yerine getirecek kurumlar oluşturulmasını önermiştir1980’lerde ülkede neoliberal politikalar hakim olmaya başlamıştır. İngiltere’de YKY düşüncesinin uygulamaya aktarıldığı en önemli adım 1988 yılında atılmıştır. özeti hazırlayan özlem can)Hareket, dönemin Başbakan danışmanı Sir Robin Ibbs tarafından
hazırlanan “Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi: Gelecek Adımlar” isimli raporun yayımlanmasıyla başlamıştır. Raporda yeniden yapılanmanın en önemli özelliğinin, politika geliştirme dışında kalan yürütme görevlerinin ayrı ve küçük birimler aracılığıyla görülmesinin sağlanması olduğu belirtilmektedir.
Amerika Birleşik Devletleri
ülkede 1960’lı yıllarda Minnowbrook Konferansı ile başlayan klasik kamu yönetimine meydan okumalar, 1970’lerde kamu tercihi anlayışının gündeme gelmesi ile zirveye ulaşmıştır. 1980’lerde ise kamu yönetimi içerisine özel sektör yönetim teknikleri girmeye başlamıştır. Bu süreçte ABD’de kamu kuruluşları ve yerel yönetimler, kendilerini YKY düşüncelerine uydurmaya başlamışlardır. Osborne ve Gaebler isimli kamu yönetimi uzmanları, yeniden yapılanma görüşlerini Kaliforniya yerel yönetimlerinden başlayarak ortaya koymuşlar ve birçok piyasa tabanlı düşünceyi ulusal boyutta YKY ile ilişkilendirmişlerdir.