Kamu kesimi; Merkezî devletten daha geniş olarak, yerel idareler, sosyal güvenlik Kuruluşları, fonlar ve kamu iktisadî teşebbüslerini de kapsayan çok geniş bir alanı ifade eder.
Kamu açığı: Tüm kamu kurum ve kuruluşları bütçe açıkları toplamıdır.
Bütçe açığı: Olağan bütçe harcamalarının olağan bütçe gelirlerini aşan miktarıdır.
Bütçe açığı kavramı bütçe içinde yer alan kamu harcamaları ile vergi ve harç vb gibi olağan bütçe gelirleri arasında harcamalar lehine olan farkı gösterir. Bütçe açıkları kamu açıklarının en önemlisi olmakla beraber, ancak bir bölümünü oluşturmaktadır. Vergiler ve diğer olağan kamu gelirleri ile karşılanamayan kamu harcamaları için Hazine aracılığı ile borçlanma yoluna gidilir. Bütçe açığı zamanla vergilerin yükseltilmesi yoluyla ortadan kaldırılabilir. Bu durumu açığın finansmanı olarak değil, açığın kapatılması olarak ele almak gerekmektedir. Harcamaların vergilerle karşılanan bölümü dışında kalan kısmının borçlanma ile karşılanmasına bütçe açığının finansmanı adı verilir. Burada iki noktaya vurgu yapılmasında yarar vardır. Birinci nokta, bütçe politikaları açısından bakıldığında, açıklara yaklaşımda iki farklı görüşün uygulama alanı bulmuş olmasıdır. Ekonomik dengelerin sağlanmasında devlete aktif görev veren Keynesyen görüşe göre, iradî olarak bütçe açığı verilmesi gerekmektedir. Bu görüşte bütçe açığı bir sorun olarak değil, maliye politikasının temel aracı olarak iradî politika bağlamında ele alınmaktadır. İkinci görüşte ise, bütçe açıklarından kesinlikle kaçınılması gerektiği, tam tersine, ekonomik dengeleri bozucu etkisi olduğu ileri sürülmektedir. Yıllık bütçe açıkları ve kamu açıkları akım halinde açık kavramı ile tanımlanır. Akım halindeki açıkların yıllar itibariyle ödenmemiş birikmiş tutarları ise stok olarak açık şeklinde tanımlanır.
Avrupa Birliğinin kabul etmiş olduğu Maastricht ölçütüne göre, kamu açığının (akım kavramı) milli gelire oranının %3’ü, borç stokunun milli gelire oranının da %60’ı geçmemesi gerekmektedir. Aksi halde, ekonomik kırılganlık ortaya çıkar ve böyle bir ekonominin hem uluslar arası borçlanma faizi risk oranı yükselir, hem de uluslararası piyasalardan borç temini zorlaşacağından ve içeride nakit tutmada zorluklar oluşacağından faiz oranı olağanüstü yükselir ve bu durum ekonomiyi riskli kılar. (Vergi ve Olağan Bütçe Gelirleri – Toplam Kamu Harcamaları) olarak formüle edilen tanımlamanın sonucuna Nihai Bütçe Dengesi adı verilir.
Birincil bütçe dengesi = [Vergi ve Olağan Bütçe Gelirleri-(Toplam Kamu Harcamaları + Faiz Ödemeleri) Kamu bütçesinde devamlı açık oluşabilmesi vergi salmanın ve para yaratmanın kamusal güç olmasından kaynaklanmaktadır. Birey ya da aile bütçelerinde önce gelir tahmini yapıldığı halde, kamu bütçesinde önce gider tahmini yapılır. Bunun nedeni, bireyler ya da aileler para basma ya da uzun dönemli borçlanma gücüne sahip olmadıkları halde, devletler vergi salma ve para basma gücüne sahiptirler. Kamu bütçelerinde birinci aşamada kamu harcamalarının saptanması, ikinci aşamada ekonomik ve sosyal koşullara göre vergi ve diğer gelirlerin saptanması kuralı geçerlidir. Vergilerle karşılanamayan harcamalar ise kamu borçları ile karşılanır.
Maliye Politikası Açısından Bütçe Açığına Yaklaşımlar; Açığın ekonomideki rolü ve etkileri açısından, ana-akım ekonomistleri ve radikaller olmak üzere iki ana grup olarak ele alınır. Ana-akım ekonomistlerin görüşleri neo-klasikler, Keynesyenler, Monetaristler ve Ricardoculardır.
Neo-klasik Yaklaşım; Neo-klâsik ekonomistler ekonomik işleyişte piyasanın Optimum kaynak ve adil gelir dağılımı sağlayacağı varsayımı ile piyasa dengelerinin bozulmaması için bütçenin denk olması gerektiği görüşünü benimsemişlerdir. Klasiklere göre, ürün piyasalarında tüketim ve yatırım harcamaları dengede olup tasarrufun yatırıma eşit olduğu durumda, ekonomik istikrarın sağlanması amacıyla kamu bütçesinin de denk olması gerekmektedir.
Neo-klâsikler kamu kesiminin eşitliği yanında, hacim olarak da küçük olmasını ve harcamaların finansmanının ekonomik kararları etkilemeyecek tarafsız vergilerle yapılması gerektiğini ileri sürmüşlerdir. Neo-klâsikler kamu kesimine bazı toplumsal ihtiyaçların karşılanması dışında, hiçbir ekonomik işlev yüklememiş, devletin tümü ile yansız kalmasını tercih etmişlerdir. Neo-klasik görüş taraftarları devletin ekonomiye hiçbir şekilde müdahale etmemesi gerektiği görüşü yanında, kamu borçlarının da ekonomik işleyişi bozacağı görüşünü ileri sürmüşlerdir. Bu görüş taraftarlarına göre, kamu borçları kuşaklararası kaynak ve gelir dağılımını şimdiki kuşak lehine bozarak piyasanın işleyişini olumsuz etkilediği gibi, olağan koşullarda oluşabilecek kuşaklar arası toplumsal tercihleri de saptırır. Bu nedenle, savaş veya doğal afetler gibi acil ortaya çıkan durumlarda ya da kendisini itfa edebilecek yatırımlara yönelik olarak yapılan borçlanmalar dışında kamu borçlanması neo-klasik yaklaşımca benimsenmez.
Kaynesyen Yaklaşın; Kapitalist sistemin karşıtının ortaya çıkmış olması yanında, yaşanan büyük kriz Keynesyen görüşü doğurmuş ve neo-klâsiklerin aksine, ekonomiyi rayına oturtma konusunda kamu kesimine görev verilmiştir. Keynes’e göre, piyasalar tam istihdamı sağlayacak efektif talep düzeyini oluşturamayacağından, devletin, bir yandan özel harcamaları yükseltmeye yönelik vergi avantajları sağlama, diğer yandan da talebi yükseltmeye yönelik doğrudan harcama önlemleri alarak piyasalara müdahale etmesi zorunludur. Keynesyen görüşün odağında bütçe açığının yer aldığı ortadadır. Keynesyen görüşte, klâsik ve neo-klâsiklerin aksine, piyasaların canlandırılması ve tam istihdamı sağlayıcı efektif talep düzeyinin yakalanabilmesi için kamu açıklarına aktif işlev yüklenmiştir.
Keynesyen görüşün dayandığı bireylerin kısa vadeli görüşe sahip olup ekonomik kararlarını bu doğrultuda aldıkları, başka bir deyişle yaşam boyu gelir hipotezine rağbet etmedikleri varsayımı vergi indirimi konusunu öne çıkarmıştır. Olası bir vergi indiriminin kullanılabilir geliri yükselterek toplam talep üzerinde yükseltici etki oluşturabileceği ileri sürülmüştür.
Monetarist Yaklaşım; Açık bütçe uygulaması, hizmetlerin genişletilmesi ve gelirlerin yükseltilmesi yönünde Toplumu mutlu ettiği gibi politikacıların da ellerini kolaylaştıran bir politika işlevi görmüştür. Zamanla politikacılar Keynesyen politikalardan uzaklaşılarak, klâsik görüşle örtüşen Monetarist görüşe geçilmiştir. Monetarist görüş de, klâsik görüşe paralel olarak, kamu kesimi borçlanma gereksinimini reddetmiş ve denk bütçe uygulamasına geçilmesini şiddetle savunmuştur. Monetarist görüş kamu kesimi hacminin küçültülmesini ve devletin ekonomik faaliyetlerden çekilerek, sadece özgürlükleri koruyan ve temel kamu hizmetlerini sunan jandarma devlet anlayışını savunmuştur. Keynesyen görüşün terk edilerek Monetarist görüşe geçilme süreci, diğer bir deyişle, Keynesyen görüşle tarih sahnesine çıkmış olan maliye politikası uygulamasının Monetarist yaklaşımla geri plana çekilmesi, ekonomilerin işleyiş dinamikleri bağlamında açıklanması gereken önemli bir konudur. Keynesyen görüşe dayalı sosyal politikaların devre dışı bırakılmasında Sovyetler’in çöküşü ve Berlin Duvarı’nın yıkılışının yanında, kapitalist dünyada gerileyen sermaye getirisinin de çok büyük bir rolü olduğu kabul edilmelidir.
Ricardocu Yaklaşım; Ricardocu hipotez: Bütçe açıklarının borçlanma ile finansmanının, yaşam boyu gelir hipotezi altında, tüketim üzerinde etkisinin olmamasıdır.
Ricardocu ya da Barro hipotezine göre, bütçe açıklarının borçlanma ile finansmanı bugünkü vergi yükünün gelecekteki aynı yükle ikamesi olduğundan yaşam boyu gelir hipotezi altında, tüketim üzerinde etkili olmaz. Bu hipotez, kuşaklararası geçişliliğin bulunduğu, ileriye ait vergi değişikliğinin öngörülmediği ya da olası bir değişikliğin bilindiği ve bireylerin bu bilinçle rasyonel davrandığı varsayımlarına dayandırılmaktadır. Söz konusu varsayımların geçerli olduğu koşulda, açık bütçe uygulamasında vergi avantajı yaşayan bireyler bu avantajı tüketimlerini yükseltecek şekilde değil, ileride faizle birlikte borç itfasına gidildiğinde oluşacak yüksek vergi yükümlülüğünü karşılayabilmek için tasarruflarını yükseltecek yönde kullanırlar.
Radikal Yaklaşım; Kamu açığı konusuna sistem dışı ve eleştirel olarak yaklaşan radikal görüş yanlıları bütçe açıklarının kapitalist sistemin işleyişinin içsel dinamikleri sonucunda organik olarak ortaya çıktığını iddia etmektedir.
James O’Connor ve taraftarlarının savunduğu görüş, kamu kesiminin işlevi ile ilgili çözümleme doğrultusunda geliştirilmiştir. O’Connor tezlerini geliştirirken kamu açıklarını Keynesyen talep yanlı araç olma görüşüne dayandırmamışlardır. Bu görüşe göre, kamu kesiminin birinci işlevi özel sermaye birikimine katkı yapacak faaliyette bulunmak, ikinci işlevi ise özel sermaye birikim sürecinin toplumsal ortamda oluşturduğu sosyal sorunları hafifletici harcamalar yaparak sistemi meşrulaştırmaktır. Bu yaklaşıma göre, temel üretim girdi maliyetleri kamulaştırılmaktadır. Böylece, kamusal destekle hızla büyüyen özel sermaye giderek Monopolleşir. Diğer yandan, sistemin meşrulaştırılması için toplumun geri bıraktırılan kesimlerine de sosyal aktarım yapılması gerekmektedir. James O’Connor’un savunduğu radikal görüş çerçevesinde kamu açıkları, Keynesyen görüşte savunulduğu gibi, ekonomide tam istihdamı sağlamaya yönelik iradi araç olarak değil, fakat sistemin işleyiş dinamikleri doğrultusunda oluşan bir sonuç olarak ortaya çıkmaktadır.
Bütçe Açığının Finansman Yöntemlerinin Ekonomik Etkinlikleri; Bütçe açığı 2 yoldan finanse edilir.
1. si Hazine aracılığı ile Merkez bankasından borçlanmadır. Hazine merkez bankasına hazine kâğıdı olarak adlandırılan vadeleri farklı senetler verir ve bu senetler karşılığında merkez bankası kasalarında tutulan paralardan borç verilir. Borcun vadesinin 1 yıldan az olması durumunda kısa vadeli (Dalgalı) borç olur. Vadesi 1 yıldan fazla ise uzun vadeli borç oluşur. Burada yeni para basılmamakta fakat merkez bankasının kasalarında tutulan para hazine kanalından piyasaya sürülmüş, yani ekonomide yeni satın alma gücü yaratılmış ya da para tabanı genişletilmiş olacaktır.
2. si borçlanma türü yine hazine aracılığı ile bu kez merkez bankası dışında, bankalar sisteminden borçlanmadır. Piyasaya yeni satın alma gücü sürülmüş olmamakta, borç verilebilir fonlar piyasalarında özel sektör yanında kamu kesimi de piyasaya girmiş olmaktadır.
Bütçe Açıklarının Merkez Bankası Kaynaklarından Finansmanının Ekonomik Etkileri; Bütçe açıklarının Merkez Bankası kaynaklarından karşılanması yönteminde piyasaya yeni satın alma sürülerek para tabanı genişletilmiş olur. Bütçe açıklarının Merkez Bankası kaynaklarından borçlanılması sonucunda ekonomide para tabanının genişlemesi paranın miktar teorisi kuralına göre, tam istihdam ve/veya tam kullanım kapasitesine varılıncaya dek üretimin artmasına neden olur. Bu sınır aşıldıktan sonra ise fiyatlar genel düzeyinde artışa yol açar. Merkez Bankası kaynaklarından yapılan borçlanma yoluyla para tabanının genişletilmesi ileri aşamalarda enflasyonist etki oluştururken aynı zamanda faiz oranında da artışa yol açar. İç ve dış dengeler üzerinde fazla etkili olmaz, Nominal faiz oranı ve enflasyon oranı veri iken reel faiz oranını hassas hesaplama formülü; R = [ (1 + N) / ( 1 + E ) ] – 1 burada N Nominal faiz, E ise enflasyon oranıdır. Kamu açıklarının Merkez Bankası kaynaklarından finansmanı yöntemi ile ekonomiye yeni satın alma gücü enjekte etmenin faiz oranı üzerinde ciddi bir etki yaratmadan fiyatlar genel düzeyi üzerinde etki oluşturması, iç denge açısından ürün ve faktör piyasalarında, dış denge açısından ise ticaret dengesi üzerinde ciddi sonuçlar ortaya koyar.
Senyoraj hakkı: Devletin para basma tekeline sahip olmasının sonucu olarak para basmaktan elde ettiği gelirdir.
senyoraj yönteminde kamu kesimi yeni para basımı maliyeti ve enflâsyon yükü dışında kalan yeni satın alma gücüne sahip olur iken, Merkez Bankası’ndan borçlanma yönteminde sadece enflâsyon maliyeti dışında yeni satın alma gücünden yararlanır. Anti-enflâsyonist maliye politikası uygulanması gerektiğinde de bütçenin açık vermemesi, hiç değilse birincil fazla vermesi amaçlanır.
Kamu personeline kamu kesiminde ödenen özlük hakkı ile söz konusu personelin piyasada sağlayabileceği gelir arasında oluşan fark açıldıkça kamu personelinin hizmet kalitesinde erime görülür. Hazine’nin Merkez Bankası’ndan yaptığı borçlanmanın kamu kesimine sağladığı yarar ise bu süreçte yaşanan enflâsyona bağlı olarak piyasadaki değerli kâğıtların gerçek değerleri üzerinde eritici etki oluşturarak kamu borçlarının reel değerini erozyona uğratmasıdır.
Borçların Monetizasyonu: Kamu borçlarının Merkez Bankası para tabanının Genişletilmesi ile itfa edilmesidir. Merkez Bankası kaynaklarından borçlanılarak gerçekleştirilen monetizasyon işlemi Hazine’yi avantajlı kılarken, aynı nedenle alacaklıları zarara uğratmaktadır.
Hoş olmayan Monetarist aritmetik: Uzun dönemde bütçe açığının borçla finansmanının parasal finansmandan daha enflasyonist olması durumudur. “Hoş Olmayan Moneterist Aritmetik” Thomas Sargent ve Neil Wallace ikilisine ait Para tabanı genişletilmesi enflâsyon nedeniyle bütçe üzerinde anlık yük oluşturduğu halde, borçlanmanın yol açtığı ve zaman içinde büyüyerek nihaî aşamada ortadan kaldırılmasının gerekli olduğu düşünülen kalıcı yük, birincinin ikinciye tercih nedenini oluşturmaktadır.
Bütçe Açıklarının Merkez Bankası Dışı Kaynaklardan Finansmanının Ekonomik Etkileri; Bütçe açıklarının Merkez Bankası dışı kaynaklarla karşılanması, yurt içi kaynaklar ve yurt dışı kaynaklar olmak üzere iki şekilde olabilir. Yurt içi kaynaklar iç ekonomide borç verilebilir piyasalardan oluşur. İç finansal kuruluşlar ve tüm tasarrufların aktığı finansal piyasalar iç borç verilebilir kaynaklar havuzunu oluşturur. Dış piyasalardaki finansal kaynaklar ise dış borç verilebilir kaynakları oluşturur. İç piyasalar açısından bakıldığında, bir maliyet unsuru olarak faiz oranının yükselmesi Marjinal sermayenin piyasadan silinmesi sonucunu doğurur.
Yüksek faiz oranı yatırımlar ve dolayısıyla ekonomik büyüme üzerinde olumsuz etki oluşturmaktadır. Sargent-Wallace hipotezine göre, kamu açıklarının finansman yönteminin sonucu olarak ortaya çıkan faiz, kamu bütçesinde transfer kalemleri arasında yer alarak, toplam harcamaları yükseltmektedir.
Devletin vergi salma yetkisinin yanında para tabanını genişletme gücünün olması nedeniyle bütçe açıklarının borçlanma ile finansmanında Ponzi-tipi borçlanma yöntemini kullanma fazla sakıncalı görülmez.
Ponzi tipi borçlanma: Borç faizinin de yeni borçlanma ile karşılanarak borç stokunun sürekli yükselmesi durumudur.
Ponzi-tipi borçlanma politikası, borçlanmanın tüm olumsuzluklarının en üst düzeyde gerçekleşmesine neden olur. Şöyle ki, Ponzi-tipi borçlanmada faiz oranı denetimden çıkabilir ve özel yatırımlar üzerindeki dışamla etkisi aşırı şekilde hissedilebilir.
Bütçe Açıklarının Finansmanı Ve Ödemeler Dengesi; Bütçe açıklarının Merkez Bankası kaynaklarından finansmanı para tabanının genişlemesi niteliği taşıdığından enflâsyonu tetikleyebilir ve döviz kuru politikasına bağlı olarak, dış ticaret üzerinde etkili olur. Enflâsyonist ortamda sabit döviz kuru uygulanıyorsa, dış ticaret hadleri ülke aleyhine gelişir ve bunun sonucunda ithalat artar. İhracat gerileyebilir. Bütçe açığının Merkez Bankası dışı kaynaklardan yani borç verilebilir fonlardan finanse edilmesinin yol açtığı olumsuz etki, yükselen faiz oranının Spekülatif yabancı sermayenin ekonomiye girişini pompalayarak içeride döviz arzını yükseltip döviz kurunu baskılaması ve ulusal para birimini aşırı değerli yapması şeklinde gelişir. Türkiye’nin 1980’lerin son dönemlerinde kabul edilmiş olan 32 Sayılı Kararname ile girmiş olduğu sıcak para olgusunun, üretim tabanını erozyona uğratıyor olmasına rağmen ciddi önlemlerle durdurulamaması bu konuda önemli bir örnektir. Sıcak para, hem genel toplum hem de kamu yöneticileri ve siyasetçiler açısından kısa dönemli sihirli bir araç olarak algılanmaktadır. Sıcak para konusunda şu noktaya dikkat edilmesi gerekmektedir. Söz konusu Spekülatif fonlar ekonomik koşullara fazla duyarlı olduğundan herhangi bir ekonomik ya da siyasi risk algılamasında ani bir kararla ülkeyi terk ederken ekonomide ani kur yükselişi ve bu yükselişi frenleyebilmek için şok faiz yükselişleri vb gibi büyük dalgalanmalara neden olabilir ve bu durumda aşırı spekülatif sermaye girişi alan ekonomilere reel sermaye fazla rağbet etmeyebilir. Oysa bir ülkenin ticaret açığının kapatılmasında spekülatif sermaye girişlerinden çok, iç ekonomiye teknoloji getirmesi ve önemli katma değer bırakması koşulu ile reel yatırımcı sermaye girişi tercih edilmelidir.
Bütçe Açıklarının Maliye Politikası Uygulamalarına Getirdiği Sınırlamalar; Bütçe açığı konusu iki şekilde ele alınabilir. Birinci yaklaşım, klasik görüşe uygun olarak bütçe açığının geçici olduğu ve belirli süre sonunda açığın kapatılarak denk bütçe uygulamasına geçileceği şeklindedir.Bu yaklaşım başlıca üç aşamadan oluşur. Birinci aşamada, kamu harcamaları olağan bütçe gelirlerini aşmakta olduğundan borç alınır. İkinci aşamada, bütçede faiz yükümlülüğü kadar faiz dışı fazla oluşturularak borç stoku sabitlenir. Üçüncü aşamada ise faiz yükümlülüğünü aşan miktarda faiz dışı fazla verilerek borcun anapara bölümü de eritilir. Enflasyonun ve faizlerin yükseleceği beklentisinde uzun vadeli, tersi durumda ise kısa vadeli borçlanmaya gitmekle bütçe üzerindeki faiz yükü asgariye indirilir. Bütçe açıklarının maliye politikası uygulamalarını ciddi olarak engellediği durum, açıkların devamlı olarak yükselmesidir. Ponzi finansman sisteminde giderek sıkışan siyasi karar organı ya yeni vergi veya borçlanma yoluna gider ya da harcamalarda radikal kesinti yapmaya yönelir. Kamu harcamaları alanında yapılacak bir kısıntı toplumda huzursuzluk yaratacağından, genellikle en az hissedilen yatırım harcamalarında kısıntı yapılır. Ponzi finansman koşulunda bütçe maliye politikası aracı olarak kullanılmaz, tam tersi, bütçenin kendisi çözüm bekleyen soruna dönüşür. Geniş anlamda kamu borçlanma gereksiniminden anlaşılan “Tüm kamu kurum ve kuruluşlarının birincil bütçe Açığı”dır.
Borç stokunun eritilebilmesi “Birincil bütçe fazlası > Faiz yükü” ile mümkün olur.
Rikardocu yaklaşım “Vergilerde finansman görülmemektedir” ile aykırıdır.
Keynesyen görüş ile radikal görüşün birleştiği nokta “Sistem açısından bütçe açığının kaçınılmaz olduğu” Radikal görüş, özel sermaye birikimi sağlanması gerekçesi ile üretim maliyetlerinin kamulaştırılması gerekçesi ile bir işlev yükler.
Tanzi etkisini ortaya çıkaran durumlar;
Vergi gelirlerinin kamu harcamalarına tahsis edilmesi
Vergi gelirlerinin kamu harcamalarına denk olması
Vergi gelirlerinin faiz ödemelerini karşılar düzeyde olması
Vergi gelirlerinin beyanname sistemi ile toplanması
Borçlanma yerine para tabanının genişletilmesinin daha avantajlı olduğu tezini Sargent-Wallace, enflasyonu minimize etme gerekçesi ile ileri sürmüştür. İç faiz oranının dünya düzeyinin üzerinde olduğu koşulda Serbest kur politikası, döviz girişi engellenmeyeceğinden teknik olarak uygulanmaz. Kamu açıklarının devamlı büyüdüğü ve borç stokunun yükseldiği koşullar Ponzi-tipi borçlanma tipidir. Enflasyonun % 10 olduğu bir ekonomide nominal % 10 faiz oranında reel faiz oranı kaç olur?
Çözüm= R = [ (1 + N) / ( 1 + E ) ] – 1
R= [(1+0,10)/(1+0,10)]-1
R=[(1,10)/(1,10)]-1
R=[1]-1=0