BÜTÇE
Bütçe; devletin bir yıllık süre içerisinde gelir tahminleri ile giderlerini gösteren ve bunların uygulanma ve yürütülmesine izin veren bir kanundur. Bütçe; devlet, vilayet ve belediye gibi kamu şahısları ile resmi ve özel teşekkül ve topluluklarının belirli bir devre içerisindeki gelir ve giderlerini tahmin eden ve bunların icrasına önceden izin veren bir kanun bir idari tasarruftur. Bu tanımdan şu örgeleri çıkarabiliriz:
-Bütçe kamu tüzel kişileri ve özel kişiler için hazırlanmaktadır -Belli bir devre için hazırlanmasıdır
-Bütçede yer alan tüm gelir ve giderlerin tahmini rakamlardan oluştuğunu söyleyebiliriz. Çünkü bütçe gelecekteki rakamlarla uğraşır.
-Bütçe gelir ve giderlerin icrasına önceden izin veren bir belgedir (Kamu için)
-Bir kanun, bir idari tasarruftur görüşü ise kamu hukukçuları tarafından kanun olmayıp, şekli bakımdan kanun sayılabileceğini, bir kısmı ise; bütçe kavramındaki gelir ve gider kısımları birbirinden ayırarak gelir kısmını maddi olarak bir kanun, gider kısmını ise idari bir tasarruf olarak kabul eder.
BÜTÇE ÇEŞİTLERİ
Kamu kesimi ve özel kesim bütçelerini ayrı ayrı incelersek:
Kamu Tüzel Kişilerinin Bütçeleri:
Genel Bütçe: Devleti oluşturan merkezi devlet teşkilatının bütçelerinden oluşur. Yani Cumhurbaşkanlığı, TBMM ve ona bağlı kurumlar, bakanlıklar gibi kuruluşların bütçelerinden oluşur. Bu tür bütçeler TBMM’nin onayına tabidir. Sayıştay’ın denetimine tabidir ve muhasebei umumiye kanunun hükümlerine tabidir.
Katma Bütçeler (Mülhak Bütçeler)
Ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olmaları ve kendine özgü gelir kaynakları olması nedeni ile genel bütçede ayrılırlar idari ve mali bağımsızlığa sahiptirler. Kotra Bütçeler; devlet bütçesinin adeta bir parçası olup ona benzerler, TBMM onayına tabidirler. Devlet bütçesinin tabi olduğu usullere, idari, siyasi ve kazai denetime tabidirler. Farkı; giderlerin özel gelirlerle karşılanması ve genel bütçe dışında idare olunmasıdır. Yalnız kotra bütçeli kurum ve idarelerin bütün giderlerinin özel gelirlerle karşılanması şart değildir. Sadece özel gelirlere sahip olmak katma bütçe ile idare edilebilmek için yeterlidir. Bunların gelir-giderleri arasındaki artı fark genel bütçeye gelir fazlası olarak aktarılır. Eksi ise harcama fazlası genel bütçeden karşılanır. Özerk Bütçeler: (s. 23)
Özerk genel bütçeden gerek katma bütçelerden bağımsız olarak yapılan bütçelerdir. Yapı ve prensip itibariyle özel sektör bütçelerine yaklaşmaktadır. Katma bütçelilere nazaran daha geniş bir uygulama ve hareket serbestisine sahip bağımsız teşekküllerdir. Bu tür kuruluşları; iktisadi devlet kuruluşları sistemine dahil olanlar ve olmayanlar diye ikili bi bütçelerdir. Yapı ve prensip itibariyle özel sektör bütçelerine yaklaşmaktadır. Katma bütçelilere nazaran daha geniş bir uygulama ve hareket serbestisine sahip bağımsız teşekküllerdir. Bu tür kuruluşları; iktisadi devlet kuruluşları sistemine dahil olanlar ve olmayanlar diye ikili bir ayırıma dahil tabi tutacak olursak; iktisadi devlet sistemine dahil olan ve 440 sy. Kanunla kurulan bu kuruluşlar; sermaye ve iktisadi alanda faaliyet göstermeleri kıstasları esas olmak üzere teşekküller, müesseseler ve iştirakler olmak üzere sıralanabilir:
İktisadi Devlet Sistemine dahil olmayan 440 sayılı kanunla kurulan kuruluşlar ise; T.C. Merkez Bankası, Futbol Federasyonu, BDDK gibi kuruluşlar için kullanılır. Bu tür kuruluşlara yaptığı veya ürettiği mal hizmet için özerklik verilmiştir. Her iki grupta genel ve katma bütçeden ayrı olarak kendi bütçelerini hazırlarlar. Bu kuruluşlar için özel hukuk kuralları geçerlidir. Parlemento onayı gerekmez. Sayıştay üzeri ve Sayıştay denetimine tabi değildir.
Konsolide Bütçeler; Bir kuruluş bütçesi olmayıp kamu tüzel kişilerinin bütçelerinin birleştirilmesinden meydana gelen bir bütçe çeşididir. Ülkemizde sadece genel ve katma bütçeler konsolide bütçe içerisinde birleştirilmekte mahalli idareler ile özerk bütçeler dahil edilmemektedir.
Ülkemizde konsolide bütçe harcamalarının hesaplanmasında genel ve katma bütçe ödenekleri toplanmakta, bu toplamdan hazine yardımları çıkarılmaktadır. Hazine yardımları genel bütçeden katma bütçelere yapılacak olan ödemeleri gösterdiğinden hesaplarda çifte kayıtı önlemek amacıyla bu yardımlar toplamdan çıkarılmaktadır.
Mahalli İdare Bütçeleri:
Türkiye’de mahalli nitelikteki mal ve hizmetleri devlet mahalli idarelere bırakmıştır. Federasyon devletlerde, bu hizmetler federasyona dahil devletlere bırakılmıştır.
Türkiye’de ise belediyeler, il özel idareleri ve köylerdir. Bu idarelerin bütçeleri muhasebei umumiye kanununun 115. md. Göre bütçe olarak adlandırılır. Mahalli idareler bütçeleri TBMM’nden geçmeyip, mahalli idare meclisince onaylandıklarından yasal bir nitelikleri olmayıp idari işlem kabul edilirler.
Belediye bütçeleri; belediye başkanları tarafından hazırlanır. Belediye encümenince incelendikten sonra tekrar başkana gönderilir. Son değişiklikler başkan tarafından yapılınca bütçe belediye meclisine sunulur. Aynen değiştirerek kabul ederler ya da reddederler. Meclis tarafından onay ve kabul edilen bütçe kararnamesi o yerlerin yerinin en büyük mülki amirinin onayı ile kesinleşir. Kesinleşen bütçenin bir nüshası vali tarafından içişleri bakanlığına bilgi için gönderilir.
İl Özel İdarelerinin Bütçeleri ise; İl Daimi Encümeni tarafından incelenen kurum bütçesi daha sonra İl Genel Meclisi tarafından görüşülüp kabul edilir. Bütçe İçişleri Bakanlığına gönderilir ve Bakanlık tarafından 30 gün içinde onaylanır. Bu süre içerisinde onaylamadan gelmeyen bütçelerde kendiliğinden onaylanmış kabul edilir.
Köy bütçelerinin hazırlık, görüşme, onay ve uygulama aşamaları köy ihtiyar meclisi tarafından yapılır.
Özel Kişilerin Bütçeleri:
Kişilerin, ailelerin ve işletmelerin bütçeleri olmak üzere 3’e ayrılır. Kişisel bütçenin önemi; toplumun sosyo-ekonomik yapısı hakkında fikir vermesi yönündendir. Aile Bütçesinin önemi ise; geçim endekslerinin hazırlanması bakımındandır.
Kamu-Özel Bütçe Farkı; Kamu kesiminde bütçe içerisinde yer alan giderler önce belirlenir, sonra giderlere uygun gelir kaynakları oluşturulur. Özel kesimde ise önce gelirler belirlenir, bu gelirlere uygun giderler belirlenir. Bunun nedeni kamu kesiminin gelir oluşturma yetkisidir. Kamu kesiminde bütçelerin büyük kısmında hukuki zorunluluk vardır. Özel kesim bütçelerinde ise; bütçe yapma konusunda zorunluluk yoktur.
Bütçenin Fonksiyonları:
-Ekonomik Fonksiyon -Sosyal Fonksiyon -Siyasal Fonksiyon -Denetim Fonksiyon -Hukuki Fonksiyon
Bütçenin ekonomik ve sosyal fonksiyonu, devletin üretici olarak kamu ekonomisi aracılığı ile mal ve hizmet üretmesi ve vergiler yoluyla milli gelirin önemli bir kısmını kendisine aktarması olarak karşımıza çıkar. Siyasal fonksiyonu ile bütçenin siyasal otorite tarafından onaylanarak bütün devlet kurumları için yürürlüğe girmesi ifade edilir. Hukuki fonksiyonu dendiğinde de, bütçenin yasama organınca temsil edilen bir kanun olması dolayısı ile yürütme organının buna göre uygulaması anlaşılır. Aynı zamanda bütçenin denetim görevide vardır.
BÜTÇE PRENSİPLERİ
Bütçenin hazırlanma, görüşülme, onaylama, uygulanma ve denetim aşamalarını ilgilendiren uyulması bütçe başarısı açısından gerekli olan kurallardır. Bunlar;
1- Bütçenin Genellik Prensibi: Devletin gelir ve gider tahminlerinin tümünün ayrıntılarıyla bütçede yer almasına bütçenin genellik prensibi denir. Bütçe dışında hiçbir devlet geliri ve harcamasının bırakılmamasıdır. Tüm gelirler ortak bir havuzda toplanıp, tüm harcamalar yine bu havuzdan yapılır. Bu yöntemde gelirler ve giderler gayri safidir.
Buna gayrisafi yöntemde denir. Gelirleri toplayan kuruluş, giderlerini düşüp bütçeye net gelir yazamaz ya da kuruluşlar bütçe ile aldıkları ödeneklere, kendi faaliyetlerinden gelirlerini ekleyerek harcamalarını çoğaltamazlar. Gelir ve giderlerin eksiksiz olarak yani, biriyle diğerini mahsup etmeksizin veya gelir arkasında gider ve gider arkasında gelir gizlemeksizin bütçeye yazılması halinde, bu ilke geçerlidir. Kamu kuruluşlarının gelir kaynağı oluşturup harcamalarını arttırması engellenmiştir. Yasama organınca kabul edilen miktarda harcama yapabilirler. Elde edilen gelir bütçeye aktarılır.
Bu prensip hiçbir vergi gelirinin herhangi bir hizmete tahsis edilememesi sonucunu doğurur. Buna “adem-i tahsis yöntemi” de denir. Ör. Trafikten elde edilen gelirin trafiğe harcanmayıp genel bütçe gelir yazılması gibi.
2) Bütçenin Tekliği Prensibi:
Birlik ya da yeknesaklık prensibi de denir. Devletin tüm gelir ve giderlerinin bir tek bütçede toplanması gösterilmesini ifade eder.
Bazı maliyecilere göre, mahalli idareler ve Kirlerin ayrı bütçesinin olmasını bütçenin tekliği ilkesinin ayrıcalığı görürler. Bu yanlıştır. Şöyleki; yerel yönetimlerin ayrı bir kamu hizmeti kademesi olduğu için bütçesininde ayrı olması doğaldır. KİT’ler ise ticari ve sınai olan da piyasa şartlarına göre faaliyette bulunan piyasa işletmeleridir. Ayrı bir bütçelerin olması ve buna uymaları gerekir.
Bütçenin tekliği ilkesinin ayrıcalıkları; katma bütçeli kuruluşların bütçeleri; döner sermayeli işletmeler ve fonlardır. Nedeni bu kuruluşların genel (merkezi) bütçe dışında gelir ve giderlerini gösterir ayrı bütçelerinin olmasıdır. Yani merkezi hükümet kademesinde kamu faaliyeti gören bu kuruluşların genel bütçeden ayrı bütçeleri vardır.
3- Bütçenin Yıllık Olması Prensibi:
Bütçe gelir ve giderlerine ilişkin izin ve yetkilerin bir yıl için verilmesini öngören prensiptir. Bir yıllık dönemin genel olarak kabul edilme nedeni hasat, iklimler gibi doğal olayların akışı ile ekonomik faaliyetlerin planlanmasında ve hesaplanmasında yaygın bir zaman ölçüsü olmasındandır.
4- Bütçede Önceden İzin Alma Prensibi:
Belli bir döneme (mali yıla) ait harcama yapma ve gelir toplama yetkisinin, yasama organınca o mali yıl başlamadan önce bir bütçe yasası ile yürütme organına verilmesi, önceden izin alma ilkesi olarak adlandırılır.
5- Bütçenin Açıklığı Prensibi:
Bu ilke; bütçe tahminlerinin ve bütçe uygulama sonuçlarının incelemek isteyen herkes tarafından kolayca anlaşılacağı şekilde düzenlemesini gerektirir.
6-Bütçenin Samimiyet Prensibi:
Maliye Bakanlığınca bütçe tahminlerinin doğruyu ve gerçeği yansıtabilecek biçimde hazırlanması gerekir.
7-Bütçenin Doğruluk Prensibi:
Bütçede yer alan gelir ve gider tahminlerinin ülkenin içinde bulunduğu ekonomik koşullara uygun olmasıdır. Böylece doğru tahmin ülkenin içinde bulunduğu ekonomik koşulların bozulmadan iyileşmesini sağlayacaktır.
8- Bütçenin Denkliği Prensibi:
Bütçede gelir ve giderlerin eşit olması gerekir. Bütçe tahminlerinde veya başlangıçta hazırlanan bütçenin denk olması bütçenin uygulama sonuçlarının denk olacağı anlamını taşımaz önemli olan bütçe uygulama sonuçlarında sağlanan denkliktir. Bu denklik aynı zamanda bütçede samimiyet, doğruluk ilkelerine uyulduğunu gösterir.
9- Bütçenin Aleniliği Prensibi:
Bütçe tasarısının hazırlanmasından başlayarak kesin hesap kanununa kadar geçen sürece ortaya çıkan bütün belgelerin gerçek durumu yansıtacak biçimde yayınlanması gerekir. Böylece bütçe ile ilgili bilgiler kamuoyunun dikkatine ve bilgisine sunulmaktadır.
10-Bütçenin Tasarruf Prensibi:
Bütçe lüks ve savurgan giderleri önlemelidir. Belli bir gider ile en yüksek fayda ya da belirli bir faydanın minimum giderlerle elde edilmesini sağlayacak biçimde uygulanmalıdır.
TÜRKİYE’DE BÜTÇE UYGULAMASI
Bütçenin Hazırlanması:
Dünyada parlamenter rejimlerde bütçenin yasa olması nedeniyle yürütme organınca hazırlanması esastır. Ancak taslağın hazırlanması güç ve teknik bir iş olduğu için yasayla bu görev hükümetlere verilmiştir.
Türkiye’de Bütçe Hazırlığı Süreci:
Ülkemizde bütçe çalışmaları; Maliye Bakanlığınca hazırlanıp Başbakan Onayı ile yayınlanan, bütçe hazırlıklarında dikkat edilecek ilkeleri belirten Bütçe çağrısı ile başlatılır. Kuruluşlar bütçelerini Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberinin belirlediği ilkeler doğrultusunda yaparlar.
Maliye Bakanlığıda kendi bütçesini ve ilerde anlatılacak olan genel bütçe için gelir bütçesinin hazırlıklarını yürütür. M.B. kendi bütçelerini hazırlayıp, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne teslim eder.
Kuruluşlar cari ve transfer ödenekleri ile ilgili önerilerini Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne sunarken, yatırım harcamaları ile ilgili isteklerini DPT (Devlet Planlama Teşkilatına) yaparlar. Bu istekler incelenip onaylandıktan sonra bu kuruluşlar tarafından Maliye Bakanlığına gönderilir. Maliye Bakanlığı, bu yatırım projeleri için DPT tarafından belirlenen ödenekler olduğu gibi kuruluşların bütçelerine koyarlar. DPT, yıllık program hazırlıkları ile birlikte, kuruluşların yatırım projelerini ve bunlara ilişkin ödenek önerilerini plan ilkeleri doğrultusunda inceler ve değerlendirir. DPT’nca onaylanan yatırım projeleri ve bunların ödenekleri; bütçe yasa taslağı Bakanlar Kuruluna sunulmadan önce, bütçede yer alabilmeleri için Maliye Bakanlığına gönderir.
Yatırım ödenekleri DPT’ye sunulduktan sonra Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müd.’lüğüne (Maliye Bakanlığı) gönderilir. Cari ve transfer ödenekleri üzerinde, kuruluş yetkilileri ile M.B. devlet bütçe uzmanları arasında bütçe görüşmelerinde bilgi alış verişi değerlendirme ve pazarlık sonucu anlaşma sağlanır. Anlaşma sağlanamazsa; sorun Bakanlar ile Maliye Bakanı arasında ve gerekirse Başbakan düzeyinde sonuca ulaştırılır.
Maliye Bakanlığında gelirlerin tahmini ve gelir bütçesinin hazırlanması Gelirler Genel Müdürlüğünün görevidir. Tahminlerin yapılmasında genellikle 2 yöntem uygulanır.
1) Otomatik usuller yöntemi; bu yöntemde kendi içerisinde, a) bir önceki bütçe gelirlerinin aynen alınması usulü b) Gelir artışlarının ortalamasını dikkate alan otomatik yöntem (son birkaç yılın gelir artışlarının ortalamasının son yıl gelirleriyle çarpılması sonucu bulunur) c) Ortalama usül: (Son birkaç yılın gelirlerin ortalaması alınır. Bu ortalama yeni bütçenin gelir tahmini makamı olarak kabul edilir.)
2) Takdir usulüdür. Ekonomik bazı verilerden yararlanarak hiçbir usül dikkate alınmadan gelirlerin tahmindir (istatistiklerden, milli gelir ve milli muhasebe rakamlarından ve diğer milletlerarası her türlü verilerden yararlanılır)
Bu iki yöntem rakip değil birbirini tamamlayıcı olarak kullanılır. M.B. gelirlerin tahmininde karma bir sistem uygulamaktadır. Bakanlık tahmini içinde bulunduğu yılın ilk 8 aylık gerçekleşen gelirlerine bir evvelki yılın son 4 aylık gerçekleşen gelirlerini ekleyerek gelecek yılın tahmini gelirlerini elde etmektedir. Bakanlık uygun gördüğü miktarda kalemlerden indirim ya da artırım yapabilir.
M.B. gelir ve gider bütçelerini, bütçe yasası metnini ve ilişik belgeleri birleştirip yıllık bütçe tasarısını oluşturur ve TBMM’ne sunulmak üzere Bakanlar Kuruluna teslim eder.
Anayasanın 162. md. Göre genel ve katma bütçe tasarıları ve milli bütçe tahminlerini gösteren raporun mali yılın başından en az 75 gün önce Bakanlar Kurulunca TBMM’ne sunulmasını öngörmektedir, yani engeç 17 Ekimde bütçe tasarılarının TBMM’ne sunulması gerekmektedir.
Bütçenin Yasama Organından Geçirilmesi:
Parlamenter rejimlerde bütçenin görüşülüp onanma yetkisi yasama organına aittir. Parlamenter olmasına karşın bu yetki fiilen yürütme organında da olabilir.
Yasama organının yetkisi 1) Bütçeyi yürütme organından geldiği gibi aynen kabul etmek 2) yasama organı bütçeyi arama yetkisine fiilen sahip olmakla birlikte bu yetkisi sınırlı ve kısıtlıdır. Bu sınırlama bütçeyi red veya kabul edememe anlamına gelmez. Ancak belirli kurallara uyularak değiştirilmesi söz konusudur. 3) Yasama organı bütçeyi istediği gibi değiştirebilir. Bu farklı görüşler ülkelerin benimsedikleri siyasal yönetim biçimlerinin sonucu olarak ortaya çıkmıştır.
Ülkemizde bütçe tasarısı; Bakanlar Kurulunca, TBMM’ne sunulduktan sonra, incelenmek üzere, Bütçe Komisyonuna gönderilir. Bu komisyon 40 kişiden oluşur. Komisyonun kuruluşundan iktidar grubuna veya gruplarına 25 üye verilmek koşulu ile, siyasi parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsil göz önünde tutulur.
Bütçe komisyonunda en çok 55 gün süre ile bütçe tasarısı üzerinde görüşmelerde bulunur ve gerekli değişiklikler yapılır.
Bütçe üzerinde gider arttırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler, meclis genel kurulunda yapılamazken, bu komisyonda yapılabilir. Bütçe yasa tasarısı TBMM’nce kabul edildikten sonra Cumhurbaşkanı onayına sunulur. Cumhurbaşkanı diğer yasalar için sahip olduğu yetkiyi, 15 gün içinde bir daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderme (veto) hakkını bütçe yasası söz konusu olduğunda kullanamaz. İmzadan sonra R.G.’de yayınlanan bütçe, mali yıl başı olan 1 Ocak tarihinde yürürlüğe girer. Bazen bütçeler reddedilir, gelir toplanması ve giderlerin yapılabilmesi için geçici bütçe kabul edilinceye kadar, geçmiş yıl bütçesinin belli bir tutarının (2/12, 3/12, 4/12’sinin) uygulanmasının sürdürülmesi gelirlerin toplanması ve giderlerin yapılması konusunda hükümete yetki ve izin veren bir yasadır. Bunların hazırlanmasında ivediliği nedeniyle bu yöntem uygulanmaz. Yasama organına sunulması ve görüşülüp onanmasında bütçe için izlenen yol ve yöntemin çok kısaltılarak aynen izlenmesi gerekir. Onandıktan sonra Cumhurbaşkanınca veto hakkı kullanılmaksızın mali yıl başında RG’de yayınlanıp yürürlüğe girer. Geçici bütçe sonra çıkarılacak mali yıl bütçesine eklenir ve böylece hukuki varlığı sona erer.
KAMU GELİRLERİ
1) VERGİLER: Kamu yönetimlerince kamu gereksinimlerini karşılamak amacı ile, belli bir hizmet karşılığı olmaksızın, yasalara dayalı olarak kişi ve kurumlardan devletin veya vergilendirme yetkisine sahip kamu kuruluşlarının egemenlik haklarına dayanarak zorla almış oldukları paralardır. Verginin özellikleri;
1-Kamusal ihtiyaçlarının karşılanması, vergi alınmasının temel nedenidir.
2-Cebir (zor) ögesine dayanması. Bu cebir devletin egemenlik hakkına dayalı yasayla düzenlenen bir ögedir.
3- Verginin karşılıksız olması, kamusal malların finansman özelliğini yansıtmaktadır. Vergi karşılığı mükellefler bir mal veya hizmet telsini isteyemez.
4-Kesin olması; verginin geri ödemesi mümkün değildir.
5-Özel ekonomilerden kamu ekonomisine yapılan bir transferdir.
6-Verginin parasal bir transfer olması da çağımıza özgü bir özelliktir. Geçmişte mal ve hizmetle ödenen vergi günümüzde tamamen para ile ödenmektedir.
2) HARÇLAR
Kamu yönetimlerince belirli kamu hizmetlerini karşılamak amacıyla bu hizmetlerden yararlananlardan yasaya dayalı olarak zorla tahsil edilen paralardır. Vergide belli bir karşılığın bulunmaması ilkesi benimsenirken harçta belirli bir karşılığın bulunması söz konusudur. Harca bir fiyat ya da ücret olarak bakılamaz, çünkü alınan harç görülen hizmetin maliyetinin çok altında kalmaktadır.
3) RESİMLER
Belli bir hizmetin veya işin görülmesi için yetkili makamlardan alınan izin karşılığı ödenen bir paradır. Harçla alınan bedel iken, resim belli bir hakkın elde edilmesi, veya izin karşılığı ödenmektedir. Uygulamada resim bazen vergilere, bazen harçlara çok yaklaşmıştır, daha çok yerel yönetimlerin