alonot.com

BÜROKRASİ VE SİYASET DERS NOTLARI

BÜROKRATİKLEŞMEYE NEDEN OLAN FAKTÖRLER

Weber ve onu yorumlayanların görüşlerini dikkate alarak bu faktörleri,
1. Hacim
2. Devletin Gelişmesi
3. Ulus – Devlet
4. Kapitalist Sistem
5. İdeolojik ve Siyasal Nedenler
6. Özel İdari Sorunlar ve İhtiyaçlar
7. Sanayileşme
8. Demokrasi ve Eşitlik Düşüncesi
9. Sosyal Şartlar
Olmak üzere dokuz ana başlık altında toplamak mümkündür.

A. HACİM
Yapılan işlemlerin hacim bakımından büyümesi, bürokratikleşmeyi teşvik etmiştir. Çünkü bürokrasiler, büyük çaptaki idari, siyasi ve iktisadi fonksiyonları yürütmek için oluşturulmuş mekanizmalardır.
Bir kişinin ya da bir ailenin yönetebileceği işler, bürokratik bir nitelik göstermezler. Örneğin bir mahalledeki bakkal dükkanını düşünelim. Söz konusu dükkan, yapısı küçük olduğu için bir kişi tarafından işletilmesinde sorun ortaya çıkmaz. Ancak bakkal, dükkanını genişletip süper markete dönüştürmeye karar verdiği zaman, işletmenin hacmi büyüyecek, çeşitli fonksiyonlar ortaya çıkacak ve bunlar için çeşitli personele ihtiyaç hissedilecektir. Kasaya yeni personel ihtiyacı duyulacak boş alan rafları dolduracak personeller, güvenlik için personeller hasılı süper marketin gerektirdiği şekilde işletilmesi için çeşitli personelin istihdamı zorunlu olacaktır. Böylece, söz konusu görevliler arasında iş bölümüne gidilecek, otorite hiyerarşisi kurulacak, dosyalar hazırlanacak, belirli ilkeler ve kurallar konulacak ve yönetim profesyonelleşecektir. Görüldüğü gibi bu özellikler, bürokratikleşmenin asgari unsurlarını oluşturmaktadır.
Tarihin ilk dönemlerinde, ülkelerin çoğu küçüktü; büyük olanlarda bile merkezi yönetim basit bir görünüm sergilemekteydi. Hükümetin dışında, çok az Formel örgüt bulunmaktaydı. Modern uluslar ise, milyonlarca yurttaş, büyük ordulara, dev şirketlere, her alana yayılmış kamu örgütlerine, büyük sendikalara ve sayısız gönüllü kuruluşlara sahipler Şüphesiz büyüklük, tek başına bürokrasiyi zorunlu hale getirmez, fakat büyük yapılı örgütlerin karşılaştıkları sorunlar, bürokratikleşmeyi ortaya çıkarır.

B. DEVLETİN GELİŞMESİ
Geniş anlamda bürokratik otoritenin ve memur sınıfının ortaya çıkışı, devletin gelişmesiyle paralellik gösterir. İlk topluluklar, klan ve kabile gibi, kan bağına dayalı bir yapıya sahiptirler. Toplumda yöneten ve yönetilenlere göre belirlenmiş idari birimler yoktu.
İlk devletlerin ve bürokrasilerin ortaya çıkışında, sulama sistemi, din, ticaret, nüfusun büyümesi ve savaş gibi faktörlerin önemli rolü olmuştur. Nitekim tarihçiler, Çin bürokrasinin gelişmesinde en önemli etken olarak dış tehlikelere karşı korunma ihtiyacı olduğunu belirtirler. Bürokrasi kavramı ilk olarak 18. yüzyılda devletin ve memurların toplum üzerindeki etkilerini anlatmak için ortaya çıkmıştır.
Modern devlet bürokrasisi, feodalitenin harabeleri üzerine kurulmuştur; bürokratların nüfus ve iktidarı, derebeyleri ve prenslerin hükümranlığının yerini almıştır.
16 – 18. yüzyıllar arası, batıda mutlak monarşiler dönmedir. Mutlak monarşilerin gelişmesinde Roma hukukçularının Roma Hukukunu yeniden yorumlama suretiyle halkın egemenlik hakkını krala verdiler.
Avrupa’da mutlak monarşilerin kademeli olarak ortaya çıkışı ile birlikte devlet tarafında yürütülen hizmetlerde artış gösterdi. Denilebilir ki, modern biçimdeki devlet aygıtının ve bürokratik yapının gelişmesi, mutlak monarşilerin ortaya çıkmasında sonra gerçekleşti. Bu dönem de devlet ekonomik ve sosyal hayat müdahale etmeye başladı Merkantilizm, bir devlet politikası haline geldi. Yerel hizmetler genel ve ulusal bir nitelik kazandı ve devletin ilgi alanlarına girdi. Bu gelişmenin anlamı, yerel hizmetlerin merkezileşmesi ve dolayısıyla merkezi yönetimin yapı ve fonksiyon itibariyle büyümesi demekti.
Avrupa’da güçlü hiyerarşik merkezi yönetim kurumlarının gelişmesi, modern ulus – devlet sisteminin ortaya çıkmasını sağlayan önemli unsurlardan biriydi.

C. ULUS – DEVLET
Batıda modern ulus – devlet sistemi, önce Fransa’da ortaya çıktı. Fransız ihtilali ve Napoleon iktidarı, devlet ve kamu yönetimi sisteminin köklü olarak yeniden biçimlenmesi sonucunu doğurdu.
19. yüzyılın başında, siyasal sistemin egemen bir biçimi olarak ulus – devlet kavramı gelişirken, milletin işlerini görmenin bir aracı olarak da modern kamu bürokrasisi ortaya çıktı. Fransız ihtilali devlet kavramın gayri şahsileştirdi. Önceleri devletler. Başındaki yönetici ile kimlikleniyordu ve “yönetici – devlet” olarak kavramlaştırabileceğimiz, kral ile devlet arasında bir mülkiyet ve egemenlik ilişkisi bulunmaktaydı.
Bu dönemde siyasal gücün krallardan parlamentoya geçmeye başladığını görmekteyiz. Siyasetin ve devlet yapısının niteliğine göre kamuda çalışanların statüsü nitelik kazanmaya başlamıştır. Fransa’da kamu görevlisi kavramı Anglo – Sakson ülkelerinden farklı olarak “kamu hizmetçisi” olarak değil, “kamu yetkilisi” olarak düşünülmüştür. Kamu görevlilerinin sadakati, krala değil, millete ve onun kanunlarına oldu. Weberyen terminolojiye göre, patrimonyalizmden, yasal – rasyonel bürokratik yönetime doğru bir evrim yaşandı.
Bu yeni devlet yapısında, her bir yurttaş, ülkenin egemen otoritesi ile doğrudan ilişkili hale geldi ve vatandaşlık kavramı genelleştirildi.
Öte yandan Merkantalist politika, geniş kapsamlı yasal düzenlemeleri gerektiriyordu. Çünkü bu yasal düzenlemeler, ticari ve toplumsal ilişkilerin istikrarlı ve güvenli bir şekilde işlemesi için zorunluydu.
Teritoryal yönetim hiyerarşisi, İçişleri Bakanının emri altında üç kademeli olarak yeniden örgütlendi.
Avrupa’da ulus – devletin gelişmesinin çeşitli nedenleri bulunmaktadır. Bunları, ekonomik değişme, Reformasyon, savaş ve savaşın sonuçları ile başka kültürlerle temas sonucu artan toplumsal bilinç olarak özetlemek mümkündür.
Merkantilizm, devletin ekonomik gücünü, rakip devletlerin etkilerinden korumak ve içeride sermaye birikimini artırmak amacıyla ulusal ekonominin hükümet tarafından düzenlemesini hedeflemiştir.
Reform ise, Katolik Kilisesinin parçalanması ve hükümdarların tercihlerin bağlı ulusal kiliselerin doğması sonucunu doğurmuştur. Bu durum, dini ve sivil otoriteyi birleşirmiş ve laikliğin ulusal temelde biçimlenmesine yol açmıştır.
Öte yandan, ulaşım olanaklarının gelişmesi, matbaanın bulunuşu, dı ticaretin artması ve yeni keşifler, değişik kültürler arsındaki farklılıklar konusunda toplumların daha çok bilinçlenmesi sonucunu doğurmuştur.
Askeri etkenleri devletlerin toprak sınırlarını biçimlendirmeye ve korumaya yardımcı olmuş; sık sık çıkan savaşlar da, ulusal bilinci uyandırmıştır.
Siyasal iktidar, feodal düzenden krallıklara, oradan da ulus devlet yapılarına geçişte sürekli güçlenmiş; her yeni devrimle veya her yeni kitlesel hareketle daha yaygınlaşmış ve gelişmiş tir.
Devletin her alana yayılması, ayrıntılı düzenleme ile gelişmiş bir kamu bürokrasisini ortaya çıkarmış, bu da sivil toplumun alanını daraltmış ve ayrıca denetimini kolaylaştırmıştır.
Ekonomik ve siyasal açıdan ulus – devletler, sanayi toplumuna ait bir fenomendir ve günümüzde ise işlevsizleşmiştir. Devletin merkeziliği yerine, güç ve iktidar, yerel ve özerk kurumlarla sivil topluma doğru kaymaktadır. Ayrıca ulus üstü örgütlemeler, devletlerin egemenlik alanlarını daraltmaktadırlar. Böylece ulus – devletlerin merkezi otoriteleri, hem üstten ve hemde alttan çift yönlü olarak daralma sürecine girmiştir.

D. KAPİTALİST SİSTEM
Kapitalizmin bürokratikleşmeye etkisi konusu, iki biçimde ele alınmaktadır. Birinci yaklaşım, rasyonel bir örgüt biçimi olarak bürokrasinin, hem kamunun, hem de özel işletmelerin gerekleriyle uyumlu olduğu yöndedir. İkinci yaklaşım, bürokratikleşmeyi devletin piyasa ekonomisine müdahalesi olarak değerlendirir.
Birinci yaklaşım, kapitalist sistemin, yasal – rasyonel bürokrasinin gelişimini hızlandırdığını savunur. Kapitalizm, genelde rasyonel bürokratik örgüt modeline ihtiyaç gösterir. Weber daha önce de belirtildiği üzere, işin “hesaplanabilir kurallara göre” ve “kişisellikten arınmış” bir biçimde yürütülmesi üzerinde durur ve bürokrasinin bu özelliği ile kapitalizm arasında bir uyum olduğunu vurgular.
İkinci olarak, devletin piyasaya müdahalesinin bürokratikleşmeye neden olduğu konusuna gelince, bu konuda iki farklı görüş bulunmaktadır.
Birinci görüşe göre bürokratikleşme; piyasadaki tekelleşmenin bir sonucudur. Serbest piyasa sisteminde, rekabet ve teknik yenilikler, büyük ölçüde işbölümünü zorunlu hale getirir.
Tekelci bir firma yada her hangi bir özel sektör kuruluşu, kendini yaptırım riskinden ve iş hayatındaki olası değişikliklerden korunmak için hükümetin desteğine ihtiyaç hisseder.
Bu nedenle, özel sanayi kuruluşlarında olduğu gibi devlette de bürokrasi, kapitalizmin ortaya çıkardığı güçlerin bir ürünüdür.
İkinci görüşe göre bürokratikleşme; devletin kapitalist ekonomiye müdahalesinin bir sonucudur. Devlet çeşitli nedenlerle ekonomik hayatı düzenleme görevini üstlenince, bu amaçla birçok iktisadi ve idari birimler meydana getirir. Bu müdahale, piyasa ekonomisinin rekabet mekanizmasını bozar ve tekellerin gelişmesini sağlar.
Her iki görüş, diğerinin ihmal ettiği noktanın önemini vurgulamaktadır. Ekonomik gücün belirli ellerde toplanmasını, bürokratikleşmenin temel nedeni olarak görenler, bürokrasinin bünyesindeki genişleme ve büyüme eğilimini gözden uzak tutmaktadırlar. Piyasada tekeller olsa da olmasa da devlet, piyasaya müdahale etmek eğilimindedir. Öte yandan, bürokratikleşmeyi devletin ekonomiye doğrudan müdahalesinin bir sonucu olarak değerlendirenler, firmaların tekelci eğilim içinde olduklarını kaçırmaktadırlar. Firmaların tekelci eğilimi, devletin ekonomi politikasından bağımsız bir faktördür.
Devletin piyasaya müdahale politikası, 1980’lerin başından itibaren köklü bir değişimi uğramıştır. Özelleştirme, deregülasyon ve devletin küçültülmesi politikalarını uygulamaya koyarak piyasa sisteminin güçlenmesini sağlayacak adımlar atılmıştır. Böylece iktisadi devlet kuruluşları, birer birer özelleştirildi, devlet tekelleri ortadan kaldırıldı ve devletin piyasa üzerindeki kısıtlayıcı denetimine son verildi. “Daha az kamu, daha çok piyasa” olarak ifade edilebilecek bu politikalar devletin ekonomi bürokrasisini büyük ölçüde azalttı.
Küreselleşme ile birlikte uluslar arası mal ve sermaye hareketleri hız kazanmış, geleneksel gümrük politikaları büyük ölçüde terk edilmek zorunda kalmıştır.
Küreselleşmenin ülkelerin kamu ve özel bürokrasileri üzerinde önemli etkiler yapmakta olduğunu belirtmek gerekir. Küreselleşme, her şeyden önce ulus – devlet kurumlarının değişimini ortaya çıkarmıştır. Artık egemenlik, ya hep, ya hiç konusu olmaktan çıkmıştır. Ulusal egemenlik kavramı sınırlandırılmakta ve uluslar üstü kuruluşlar paylaşılmaktadır.
Devletin ekonomi üzerindeki rolünün “müdahalecilik” ten “hakemliğe” doğru bir değişim sürecine girmesiyle, devletin iktisadi işletmeleri özelleştirilmeye başlamış, piyasa ekonomisinin üzerindeki yasal ve kurumsal engeller kaldırılmış ve böylece piyasa aktörleri güçlendirilmeye çalışılmıştır. Bu yapılırken piyasada hakemlik görev yapacak “düzenleyici üst kurullar” oluşturulma yoluna gidilmiştir. Ülkemizde bu amaçla, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Sermaye Piyasası Kurulu ve Rekabet Kurulu gibi “üst kurulur bürokrasisi” ortaya çıkmıştır.

E. İDEOLOJİK VE SİYASAL NEDENLER
Bürokratikleşme, yalnızca kapitalist sistemin hareketlendirdiği bir olgu değildir. Komünist ülkelerde, devlet ve toplum düzeninin Marksist ideolojiye göre yapılandırılmasında, Weber’in bürokrasi modelinden geniş ölçüde yararlanılmıştır. Güçlü bir ordu, polis örgütü, kamu haberleşme sistemi, parti örgütü ve devlet işletmeleri, bu ülkedeki bürokratikleşmenin somut göstergeleridir.
Savaş sonrası dönemde ortaya çıkan refah devlet kavramının fikir babası olan John Maynard Keynes, bir sosyalist değildi, fakat kapitalizmin rasyonel olmayan bazı özellikler taşıdığını kabul ediyordu.
1929 Dünya Ekonomik Bunalımı dolayısıyla geliştirdiği, işsizlik ve durgunluk dönemlerinde devletin müdahalesiyle toplam talebin arttırılması gerektiği yönündeki görüşleri uygulama alnı bulmuş ve böylece karma ekonomi düzeni kurulmuştur. Buradan hareket eden Giddens, İngiltere’de karma ekonominin ulusallaşmaya neden olduğunu vurgular.
Kamu iktisadi kuruluşları, devletin toplum üzerindeki siyasal gücünü arttırmanın bir aracıdır. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde, ekonomik araçlar siyasal otoritenin gücünü arttırmak amacıyla kullanılmaktadır. Yeni bağımsızlığını kazanmış ülkelerde iktisadi devlet kuruluşları, milliyetçiliğin ve egemenliğin bir sembolü olarak görülmüş ve teşvik edilmiştir.

F. ÖZEL İDARİ SORUNLAR VE İHTİYAÇLAR
Zamanla ortaya çıkan bir takı idari sorunlar ve ihtiyaçlar da bürokratikleşmenin sebepleri arasında yer almaktadır. Örneğin eski Mısır’da, ülke genelinde su kanallarının yapılması ve yönetilmesi sorunu, tarihte biline ilk büyük ölçekli bürokrasilerin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Çöllerin çevrelediği Nil Vadisi, sosyal ve ekonomik gelişme için uygun doğal bir ortam meydana getirmekteydi. Nil nehrinin düzenli taşmasıyla vadi verimliydi. Mısırlılar bu doğal ortamı değerlendirmek için kanal, sarnıç yada bent sistemi geliştirdiler. Sulama sistemin korunması, bakımı ve yönetimi için “katipler” adı verilen bir memurlar grubu ortaya çıktı.
Osmanlı Devleti’ de genişleyen topraklarını ve sınırlarını korumak ve fetihleri arttırmak için oluşturduğu Yeniçeri Ocağı bu duruma ilginç bir örnektir.

G. SANAYİLEŞME
Bürokrasinin gelişmesini sağlayan faktörler içinde sanayileşmenin özel bir yeri vardır. Sanayileşme, üretimin rasyonelleşmesi, makineye dayalı hale gelmesi ve artması olduğu kadar, yeni sorunların ve taleplerin de gelişmesi demektir. Fabrika sisteminin gelişmesi; şehirlerin büyümesi, altyapı, işsizlik, konut, güvenlik, sağlık ve eğitim gibi bir çok sosyo – ekonomik sorunları beraberinde getirmiştir.
Ayrıca, sanayileşmeye bağlı olarak ortaya çıkan teknik bulgular da, bürokratikleşmeyi arttırmıştır. Bunun en tipik örneği, otomobilin ve uçağın icadıdır. Otomobil icat edildikten sonra, her ülkede çok çeşitli kurumlar ve kurullar ortaya çıkmaya başlamıştır. Yoların yapımı ve bakımı ile ilgili merkezi ve yerel düzeyde birimler kurulmuş ve yollardaki trafik düzenini sağlayacak polis teşkilatı kurulmuştur. Uçağın icat edilmesiyle de benzer düzenlemeye ve örgütlenmeye gidilmiştir. Günümüzde internetin ortaya çıkmasıyla yeni yasal düzenlemeler yapma ihtiyacı belirmiştir.

H. DEMOKRASİ VE EŞİTLİK DÜŞÜNCESİ
Modern siyasal sistemlerin gelişiminde, iki ana çizgi dikkati çekmektedir. Bunlardan birincisi, siyasal iktidarın daha yaygın kitle tabanına dayanması; ikincisi ise, bireyle siyasal iktidar arasındaki ilişkilerde herkesin aynı yasa hükümlerine tabi olması ya da yasal eşitliğidir. Toplumdaki eşitlik istekleri ile, bunun beraberinde getirdiği genel kurallar ve genel kuralların güçlendirdiği aşırı merkeziyetçilik, bürokrasinin gelişmesindeki sebeplerden birisi olarak kabul edilmektedir.
Genellikle yönetimler, işlem ve eylemleri yürütürken tek biçimliliğe önem verirler. Tek biçimlilik, yönetimi ayrıntılarla uğraşmaktan kurtarır. Her bireye ayrı ayrı işlem yapmaktansa, bütün bireylere aynı işlemi ve aynı kuralı uygulamak daha sağlıklı ve kolay bir yoldur. İşlemleri standart hale getirmek bürokrasinin önemli özelliklerindendir.

İ. SOSYAL ŞARTLAR
Yukarıda belirtmeye çalıştığımız bürokratikleşmeye neden olan şartlar, bütün ülkelerdeki örgütleri açıklamakta yetersiz kalmaktadır. Çünkü bazı ülkelerdeki kamu örgütleri yada özel işletmeler daha bürokratik, diğer bazılarında ise, daha az bürokratiktir. Bu farklı yapılanma, sosyo – kültürel yapı ve bürokratikleşme arasında bir ilişki olduğunu hatıra getirmektedir.
Örgütlerin faaliyet gösterdikleri ortamlarını, çevrelerini, ve şartlarını incelemeden onları açıklamak pek kolay olmaz. Çünkü örgütler, boşlukta işleyen mekanizmalar olarak görülemezler. Kamu örgütleri çeşitli çevresel unsurların altındadır. Bu unsurlardan en büyüğü ve en geniş olanı büyük bir toplumdur.
Örgütlerin çevresini oluşturan diğer önemli unsur ise, siyasal sistemdir. Yönetsel sistem ve bürokrasi, siyasal sistemin uygulamaya ilişkin kolunu oluşturur. Her örgüt, sosyal, ekonomik ve siyasal sistemin çevrelediği bir ortam içinde faaliyetini sürdürür. Bürokrasinin en geniş çevresini, genel sosyal sistem yada toplum meydana getirir. Onun altında ekonomik sistem yer alır. Bürokrasinin en yakın çevresini ise, siyasal sistem oluşturur. Siyasal sistemde, yönetsel alt sistemle bürokrasiyi içerir. Bürokrasiyi çevreleyen sistemlerde meydana gelen değişmeler, şüphesiz bürokratik yapı ve işlemlerde de belirli etkiler meydana getirirler.
Belirttiğimiz bu çevresel unsurlar, kamu yönetiminin ekolojisidir. Bürokrasi bu ekolojik ortamda işlemekte ve ondan etkilenmektedir. Kamu yönetiminin ve bürokrasinin çevresini daha iyi değerlendirebilmek için kültürü,”toplumsal”, “siyasal” ve yönetsel olmak üzere üç düzeyde ele alabiliriz.
Genel olarak kültürün bürokrasi üzerindeki etkilerini somut olarak değerlendirebilmek için kurumların personel alma politikalarını ele alalım. Bu konudaki uygulamaları tanımlamak için “başarı” ve “sosyo – kültürel özellikler” olmak üzere iki kriter kullanılır. Başarıyı esas alan bir toplumdaki bireylerin konumunu, onların yaptığı işler ve kabiliyetleri belirler. Doğal olarak kurumlara alma ve yerleştirme politikaları da, büyük ölçüde bireylerin başarısına ve teknik niteliklerine göre yürütülür.
Oysa sosyo – kültürel değerlere yönelmiş bir toplumda ise bireylerin konumları, sınıf, ırk, dil, din, mezhep vb. özelliklerine göre tayin edilir. Kurumların personel politikaları da, teknik niteliğe göre değil, daha çok söz konusu sabit kişisel değerlere bağlı olarak şekillenir. Başarı kriterinin, genel olarak “modern” toplumlarda; sosyo – kültürel özelliklere dayalı kriterin ise “geleneksel” toplumlarla bağlantılı olduğu söylenebilir.
Kültürel farklılıklar, her ülkenin bürokratik yapısında ve personelin davranışlarında kendini göstermektedir. Örneğin, İngiltere’de kamu yönetiminin işleyişi ve kararların alınışı, daha çok kişisel görüşme ve pazarlık yöntemiyle sağlanmaktadır.
BÜROKRASİ VE SİYASET

Genellikle bütün modern örgütler, iki temel unsurdan meydana gelmektedir.
1. Temsili mekanizma
2. Hiyerarşik mekanizma
Temsili mekanizma, üst düzeyde kararlar alan ve hedefler belirleyen organdır. Hiyerarşik mekanizma ( bürokrasi ) ise, alınan kararları yürütmek ve belirlenen amaçları gerçekleştirmek amacıyla çalışır.
Hem sağdaki ve hem soldaki kimi çağdaş düşünürler, bürokratik güçten endişe duymaktadırlar. Soldaki bazı düşünürler, bürokratik kurumları, emperyalist güçlerin zayıf ulusları egemenlikleri altına almaları, fakir halkın baskı altında tutulması gibi durumlara sebebiyet vermesinden dolayı eleştirmişlerdir.
Sağcılar da bürokrasiyi, enflasyon, yüksek vergiler, yoğun düzenlemeler yüzünden bireysel inisiyatiflerin zayıflatılması nedeniyle suçlamışlardır.
Önemli olan demokratik toplumlarda bürokrasinin, bürokratların ya da bazı çıkar gruplarının özel menfaatlerinin değil, toplumun yararına hizmet yapmasını sağlayacak denetimi etkin bir biçimde kurmaktır.

TEORİK ÇERÇEVE
Bürokratlarla siyasetçiler arasındaki ilişkilerin ne olması gerektiği konusundaki akademik tartışmalar, üç farklı yaklaşımı ortaya çıkarmaktadır;

1. Yaklaşım
Bürokrasi ve bürokratların, temsili demokrasilerde seçimle iş başına gelmiş politikacılar tarafından sıkı kontrol edilmesini öngörür.
Bu yaklaşımı savunanlar, ister otoriter, ister monarşi veya seçimli demokrasi, isterse sosyalist ya da kapitalist sistemlerde bunun geçerli olduğunu, siyasetçilerin mutlaka bürokrasi ve bürokratların üzerinde demetim kurmasının kaçınılmazlığını belirtirler.
Bu yaklaşım, siyaset ile yönetimin bir birinden ayrılması esasına dayanır; siyasetçilerin rolünün siyasa yapımı olduğu, bürokratların rolünün ise alınan siyasa kararlarını uygulamaktan ibaret bulunduğunu savunur.
Weber’in bürokrasi modelinde bürokrat, tarafsızlık, uzmanlık bilgisi ve üstlerin itaat özelliklerine sahiptir. Onun görevi, kuralları ve üstlerinden gelen emirleri uygulamaktır. Düşünceleri, üstlerinden farklı olduğu durumlarda, onları bir kenara bırakıp üstlerinden aldığı emirleri sadakatle yerine getirmeleridir.

2. Yaklaşım
Aykırı bir görüşü savunur ve siyaset – yönetim ayırımını reddeder; bürokrasinin idari rolü olduğu kadar, siyasi rolünün de bulunduğunu; bürokratların genel olarak yönetişim ve siyasi yapım sürecinin dahili bir unsuru olduğunu belirtir.
Bu görüşü savunanlara göre, bürokratlarla siyasetçiler arasındaki ilişki, Hiyerarşik değil, akıcı, interaktif, tamamlayıcı ve iç içe girmiş bir nitelik gösterir.

3. Yaklaşım
Yeni gelişmekte olan ve dikkatlerin üzerinde yoğunlaştığı bir düşüncedir; üst düzey bürokratlara idari sistemde siyasetçiler karşısında bazı özerk yetkilerin verilmesinden yanadır.
Bu yaklaşımı savunanlara göre, üst düzey bürokratların yetkilendirilmesi
,genel kamu yararının geliştirilmesini sağlayabilir; siyasal gücün potansiyel olarak kötüye kullanılmasına ve güçlü çıkar gruplarının imtiyazlarına engel olmasına hizmet edebilir.
Ayrıca girişimci ve verimli idare anlayışının geliştirilmesine ve dolayısıyla kamu hizmetlerinde ekinliğin arttırılmasına yardımcı olabilir. Bu yaklaşım son zamanlarda Dünya Bankası ve IMF gibi uluslar arası kuruluşların, özellikle ekonomi yönetimlerinde önerdikleri modeldir.

Bürokrasinin Güç Kaynakları

Bürokrasinin önemli bir güç merkezi olmasını sağlayan çeşitli kaynaklar, faktörler bulunmaktadır. Bunlar şöyle sıralanmaktadır.

1. Bürokratik kurumların elinde tutuları güç, bilgi ( enformasyon ) ve uzmanlıktır.
Bürokrasi, bilgileri toplayan, arşivleyen işleyen ve yöneten bir kurumdur. Her siyasi ve idari karar, belirli bir bilgi tabanına dayanır. Siyasi yöneticiler yada organlar, her hangi bir konuda karar alabilmek için, her şeyden önce bürokrasinin sahip olduğu enformasyona itibar etmek zorundadır.
Bürokrasi, eksik yada aşırı veya yanlış bilgi vermek suretiyle siyasi kurumları sabote edebilir. Aynı tarza da astların üstlerini sabote etmeleri mümkündür. Buna “bürokratik sabotaj” denilir. Bürokratlar onaylamadıkları işler ya da kararlar konusunda “bekletme” ve “geciktirme” stratejisi takip ederler.

2. Hızlı karar alabilme iktidarıdır.
Bürokrasiler, her ne kadar kırtasiyecilik ve verimsizlik gibi suçlamalara muhatap olsalar da; toplanma, serbest tartışma ve oylama gibi çok az işlemsel kurallara sahip oldukları için, yasama organına göre daha çabuk ve hızlı karar alabilmektedirler.
Yasama organına göre daha hızlı karar alma ve teknik enformasyonu daha iyi kullanma kapasiteleri nedeniyle, bürokratik organizasyonlara giderek artan oranda otorite devredilmektedir. Yasama organının, hızlı hareket edebilme esnekliği sebebiyle yürütme organı ve bürokrasiye bıraktığı düzenleme yapma yetkisi her geçen gün atmaktadır. Kanun hükmünde kararnamelerin ve yönetmeliklerin artan sayısı, bu konuda en önemli örneklerdir.
Her hangi bir politik görüşe dayanmaması, partizan politikalardan uzak oluşu yada siyasal tarafsızlığı ve teknik uzmanlığı gibi nedenlerle,bürokratik kurumların aldığı kararların, siyasal kurumlarınkinden teknik özellikler bakımından daha üstün olduğu görüntüsü ortaya çıkmaktadır.

3. Daimi ve istikrarlı bir statünü avantajıdır.
Siyasi iktidarlar değişir, fakat kamu bürokrasisi her hangi bir aksamaya meydan vermeden hizmetleri yürütmeye devam eder; memurlar görevlerinin başındadır. Onların görev süreleri, hükümetlere bağlı değildir. Daimi ve istikrarlı statüleri nedeniyle bürokratlar; neyin, ne zaman, nasıl yapılacağını, siyasetçilere göre daha iyi bilirler.

4. Kurum ideolojisi
Kurum ideolojisi, bir örgütün kendi faaliyet alnında geliştirdiği yaklaşım, program, siyasa ve anlayışlardan meydana gelir.
Kurum ideolojisinin “yumuşak” ve “sert” olmak üzere iki biçiminden söz edilir. Kurum ideolojisinin yumuşak versiyonu, örgütün onayladığı ve bir düşünce demetinden oluşan mevcut programdır.
Kurum ideolojisinin sert versiyonu ise, bir örgütün mevcut siyasalarını korumakla yetinmeyip, yeni bir siyasa öncelikleri demetini kabul ettirmek için çalışmasıdır.
Bu kısmen, bürokratların uzman oldukları alanlarda, siyasanın daha iyi nasıl olacağı konusunda geliştirmiş oldukları düşüncelerden kaynaklanır.
Avrupa Birliği, Dünya Bankası, Uluslar arası Çalışma Örgütü ve IMF gibi kuruluşların, hükümetlerin ne yapması gerektiği, yada bazı alanlardaki politikaların ne olması gerektiği konusundaki görüşleri bürokratların düşüncelerini etkilemektedirler.
Bakanlar çoğu durumlarda bakanlık bürokrasinin görüşlerini kabul etmek durumunda kalırlar. Çünkü onlarla mücadeleyi göze alamazlar. Bu konuda ilginç bir olay1920’lerde Almanya’da yaşanmıştır. Sosyalist bir iktisatçı olan Rudolf Hilferding, Alman Weimar Cumhuriyetinin 1923 yılında Maliye bakanlığı görevine getirilir. Bakanlık bürokratları, kendisiyle farklı görüşte oldukları için bakana kızarlar ve Bakanlığı onsuz yönetmeye karar verirler. Onun masasına önemli hiç bir şey götürmezler. Bu durum, bakanın sinir sistemini bozar ve hastalanmasına nede olur. Bir süre tedavi gören bakan göreve döndüğünde, bürokratlarıyla iş birliği yapmasının önemini kavrar; onlardan bağımsız önemli siyasi inisiyatifler kullanmayacağını ve bürokratların siyasi güce sahip olduğunu kabul eder.

5. Öncekilerle irtibatlı olarak profesyonelliktir
Eskiden devletler, bu gün olduğu gibi, özel olarak eğitilmiş ve uzmanlaşmış idari personele bağımlı değildiler. Devletlerin oldukça sınırlı bir hizmet alnı vardı. Birinci Dünya savaşından sonra devletlerin görevleri ve hizmet alanları genişledi ve klasik devlet kavramı, “hizmet devlet” ne dönüştü. Böylece devletlerin profesyonel görevlilere gereksinimleri arttı.
Kamu yönetiminde “bürokrat” ve “teknokrat”lardan oluşan yeni bir “yönetici sınıf” ortaya çıkmıştır.
İşletmelerin mülkiyeti ile onların yönetimi birbirinden ayrılmıştır. İşletme sahipleri, işletmelerin yönetimini profesyonellerden oluşan yeni bir yönetici devretmiştir. Bu gelişme “idari devrim” olarak nitelendirilmiştir.

6. Bir kurumun bakanlık modeli dışına çıkarak özerk olarak örgütlenmesidir.
Bilindiği gibi kamu kurumlarının bazıları, bakanlığın hiyerarşik yapısı içinde örgütlenmemekte, özerk statülü birimler olarak yapılanmaktadırlar. Bakanlık esasına göre örgütlenmek, genel müdürlük ve daire başkanlığı biçiminde bir bakanlığın hiyerarşik yapısı içinde yer almak demektir. Özellikle Birinci Dünya Savaşından sonra gelişme gösteren, ne merkezi yönetim, ne de yerel yönetimler içinde yer almayan çeşitli sosyal ve ekonomik hizmetleri görmek amacıyla oluşturulan ( bizdeki kamu iktisadi teşebbüsleri, TRT, Emekli sandığı ve SSK vb. ) özel amaçla kamu kurumları, özer birimler olarak örgütlenmişlerdir.

7. Planlama ve bütçeleme
Planlama; alan kullanımı, ekonomi, ulaşım, haberleşme, konut, istihdam, eğitim ve sağlık gibi çeşitli konuları kapsamaktadır. Birçok ülkede sosyal ve ekonomik politikalar, merkezi, bölgesel veya yerel düzeydeki bürokratik planlama örgütleri tarafından belirlenmektedir.
Planlama, bürokrasiye, kendi pozisyonunu güçlendirecek ve siyasi iktidarı etkileyecek teknik araçlar sunmakta; birçok önemli ve hassas konuların siyasi karar organlarının yetkisi dışına çıkarılmasına neden olmaktadır.
Planlamacılar, planlama işine daha çok zaman ayırdıkları ve bu konularda uzmanlaştıkları için, politikacıları kolayca etkileyebilirler.
Bütçeleme de, planlama gibi, bürokrasinin siyasi iktidar karşısında gücünü arttıran bir başka araçtır. Bütçeleme, hem bürokratlara, hem de siyasetçilere, biri birini etkileyecek önemli araçlar sunmaktadır. Bütçeleme işlev olarak uzmanlığı gerektiren teknik bir iştir.
Politikacılar, bazı kamu kurumlarının kaynaklarını arttırmak ya da kısmak suretiyle bürokrasi üzerinde önemli bir güç kullanabilirler.



8. Danışma kurulları
Bu danışma kurulları ya da komiteleri, bürokratlardan ve bazı mesleki kamu kurumları gibi baskı gruplarının temsilcilerinden oluşur. Baskı gruplarıyla da bağlantılı oldukları için, bürokratik gücün gelişmesine imkan sağlarlar. Bu kurullara havale edilen konular, genellikle siyasi yöneticiler tarafından kolayca çözülemeyen sorunlardan oluşur.
Bazı alanlarda danışma organlarının kullanılması, kısa vadede belki siyasi aktörlerin yararına hizmet edilebilir, ancak uzun dönemde kamu siyasalarının üzerinde bürokrasinin gücünü artırır.

Siyasi Kurumların Güç Kaynakları

Siyasi liderler ve siyasi kurumlar, bürokrasi ile ilişkilerinde önemli olanaklara, güç kaynaklarına sahiptirler. Bunlar şu konularda yoğunlaşmaktadır. Bu güç kaynakları;

a) Siyasi Kurumların Meşruiyeti
Siyasi kurumlar, formel ve anayasal olarak, kamu politikalarını belirleme ve yapılması gerekenleri yaptırma konusunda meşru otoriteyi temsil ederler. İster yetki devretmek, ister para sağlamak yada olur vermek suretiyle bürokratik kurumların yaptığı işlemler, anayasaca tanımlanan siyasi kurum ya da aktörler tarafından uygun bulunmak; dolayısıyla meşrulaştırılmak mecburiyetindedir.

b) Paranın Bütçe Süreci İçinde Dağıtılmalarıdır.
Bütçe yapma ve vergi koyma yetkisi, siyasi kurumların yetkisindedir. Her bürokratik kurumun, varlığını deva ettirebilmek, gelişebilmek ve büyüyebilmek için paraya ihtiyacı vardır. Bürokratik kurumlar, siyasi organları gerekli olan parayı kendilerine tahsis etmeleri için ikna etmek ya da etkilemek durumundadır. Bütçeleme süreci, bürokratik politikalarda önemli etkileşim noktalarından biridir.

c) Siyasi Kurumların Temsili Niteliği
Bilindiği gibi siyasi kurumlar, genel, bölgesel veya yerel yada kurumsal düzeyde belirli bir seçmen tabanına dayanır. Böylece siyasi kurumlar, seçmenler, siyasi partiler ve baskı grupları ile olan ilişkileri vasıtasıyla siyasi güçlerini harekete geçirebilme ve genişletme imkanına sahiptirler. Siyasi kurumlar soruşturma, denetleme, basın toplantıları, demeçler, seçim kampanyaları, parlamentodaki tartışma ve görüşmeler gibi çeşitli araçlarla kamuoyunda bürokrasiye karşı etkin mücadele yürütebilir.
Siyasi liderler, bürokrasinin gücünü frenlemek istediklerinde, mevcut bürokratik yapının dışında, o konu ile ilgili kendilerine bağlı uzman personel kadrolarını ve bilgi kaynaklarını geliştirebilirler. Bu karşı personel ve alternatif enformasyon kaynağı, o alanda bürokrasinin bilgi ve uzmanlık tekelini kırabilir; onun kontrol edilmesi ve frenlenmesinde önemli bir araç olarak kullanılabilir.
Ülkemizde Başbakanlık bünyesinde maliye, ekonomi güvenlik, savunma ve dış politika gibi çeşitli konularda istihdam edilen uzman ve müşavirler, zaman zaman bu tür karşı personel ve bilgi kaynağı olarak işlev yürütmektedir.

d) Yeni Kamu Yönetiminin Sunduğu Olanaklar
Siyasi aktörlerin, bürokrasiye karşı kendi güçlerini genişletmek amacıyla 1980’den sonra kullandıkları diğer bir araç da, yeni kamu yönetiminin sunmuş olduğu olanaklardır. Önce İngiltere’de ve ABD’de başlayan ve daha sonra yayılan bu yeni kamu yönetimi anlayışı, geleneksel yönetim ve yönetici anlayışını değiştirmiştir, kamu kurumlarının yönetimine işletme kavramını sokmuştur. Dolayısıyla 1980’den sonra bu yönetim anlayışını benimseyen ülkelerde siyasi aktörler, bürokratlarını “işletme yöneticileri” olarak görmeye ve değerlendirmeye başladılar. Kamu yönetiminde işletmecilik anlayışının benimsenmesi, kamu kurumlarında daha etkin ve verimli bir yönetim sağlamak konusunda üst düzey yöneticilere yönelik yoğun bir talep ve baskı oluşturmuştur.

e) Siyasi Partiler
Bu mekanizma, genellikle üçüncü dünya ülkelerinde yaygındır ve hatta gelişmiş bazı ülkelerde de söz konusudur. İktidarda olan parti yada partiler, özellikle mülki yönetim ve üst düzey bürokratlar üzerinde partizanca bir denetim kurarlar ve bir çok göreve yapılan politik atamalarla bürokrasiyi siyasallaştırırlar. Özellikle ülkemizde, resmi olarak liyakat ilkesi benimsenmesine rağmen, uygulamada kayırmaya ve partizanlığa dayalı bir politika izlenmekte; özellikle illerde üst düzey görevlere kimin getirileceğine o partinin il başkanı yada il yönetimi karar vermektedir.

Bürokrasinin Demokrasi Açısından Taşıdığı Olumsuzluklar

Bürokrasinin, yukarda belirtmeye çalıştığımız güç kaynakları sebebiyle, potansiyel ve fiili olarak demokrasiye karşı bazı tehlikelerinden söz edilmektedir. Bu tehlikeler ve dayandığı görüşler şöyle sıralanabilir :
a) Bürokrasi, toplumda çok büyük güç eşitsizlikleri ya da dengesizlikleri meydana getirmektedir. Çünkü bürokrasi, onu elinde tutan ve kontrol eden çok az sayıdaki kişiye, genel olarak topluma ve özel olarak devlete, başkalarına oranla çok fazla etki yapma olanağı sağlamaktadır. Siyasal ve toplumsal hayatta bürokrasi vasıtasıyla oluşan büyük güç dengesizlikleri, egemenliğin toplumun bütününe dayandığı ve herkesin bu egemenlikte eşit hak ya da söz sahibi bulunduğuna dair demokratik ilkeleri ihlal etmektedir.
b) Bürokrasi, siyasi gücü artırmak ya da baskıcı bir devlet yönetimi oluşturmak isteyen siyasi ve bürokratik elitin aleti olabilir.
Ayrıca siyasi ve bürokratik elit, sosyal hareketlilik süreçlerinin çoğunun; ekonomik, mesleki, kültürel ve benzeri faaliyetleri toplumun gelişimin dinamiklerini kontrol altında tutmak eğilimindedir.
Öte yandan bürokrasi, seçimle iş başına gelmiş meşru siyasi iktidarın denetimi dışına da çıkabilir. Bürokrasi bunu, teknik uzmanlığını, gücünü ve bilgi kaynaklarını kullanarak gerçekleştirir. İstihbarat örgütlerini ve askeri bürokrasileri iyi denetleyemeyen hükümetlerin gelişmelerden habersiz olarak zaman zaman askeri darbelere yenik düşmeleri, bunun tipik bir örneğidir.
c) Bürokrasi, siyasi bakımdan tarafsız bir kurum olması gerekirken idari gücü ve yeteneği sebebiyle bundan sapabilmektedir. Bürokraside, zaman içinde grup çıkarı ve kimliği gelişebilmekte ve bu örgütsel bir amaç haline gelebilmektedir. Memurlar kendi siyasi ve sosyal bağlarını geliştirirler. Ve belli bir çıkar grubunun temsilcileri gibi hareket ederler.
d) Bürokrasilerin bir toplumda yaygın bir nitelik göstermesi, bir çok bakımlardan demokrasiyi zayıflatır. Vakıf, dernek ve sendika gibi kuruluşlar demokratik katılım konusunda tecrübe olanağı sağlarlar. Siyasi konulara ilgi uyandırırlar ve toplumsal sorunlara kayıtsızlığı azaltırlar. Ne var ki, demokrasinin “aracı kurumları” olarak nitelendirilen bu örgütler, özellikle gelişmiş ülkelerde, günümüzde çok daha bürokratik hale gelmişlerdir. Bunların yönetimine üyelerin aktif olarak katılmadıklarından yakınılmakta., sadece üyelik aidatlarını ödemekle yetinildiği ve yönetimin uzmanlara bırakıldığı vurgulanmaktadır.

WEBER’İN BÜROKRASİ TEORİSİ

İdeal Tip Bürokrasi Modeli

Weber, örgütlerin yapısı ve işlemleri üzerinde yaptığı incelemeler sonucu geliştirdiği bürokrasi modelini, “ideal tip” olarak kavramlaştırmıştır. Burada kullanılan “ideal” kavramı, “arzulanan”, “olması istenilen”, şu yada bu şekilde “iyi” veya “üstün” anlamına gelmez. Dolaysıyla ideal tip, gerçek tipin üstün hali değil, yalnızca gerçekte tam örneği bulunmayan “saf” demektir. Saf demek, belli bir sosyal olay tipine has tüm özellikleri bir araya getiren ve belli bir sosyal olay tipine yabancı olan özellikleri bir yana bırakan demektir.
İdeal tip bürokrasi ise, realitede saf ve eksiksiz yönüyle gözlemlenebilen bir biçim değil, daha çok zihni bir tanımlama ve niteleme kavramsal bir çerçeve ve kalıptır. Mevcut örgütler bu ideal tipe yaklaştıkları ölçüde bürokratiktir.
Weber, bürokrasiyi doğrudan tanımlamak yerine, onun unsurlarını ve özelliklerini belirtmekle yetinmiştir.
Weber’in ideal bürokrasi kavramı, yapısal ve işlemsel özelliklerden meydana gelmektedir. Bu özellikler şunlardır.

a) Yasalarla Düzenlenmiş Yetki Alanı
Bürokratik yapılarda amaçların gerçekleştirilmesi için gerekli düzenli çalışmalar, resmi görevler olarak belirli bir biçimde dağıtılmıştır. Bu görevlerin yerine getirilmesi için gerekli emirleri verme yetkisi ve yaptırımlar kurala bağlanmıştır. Görevlerin düzenli ve sürekli yürütülmesi; gerekli yetkilerin kullanılması, sistematik hükümlerle sağlanmıştır.

b) Otorite Hiyerarşisi
Örgütün yapılanması, otorite hiyerarşisine göre yapılır; görevler hiyerarşik bir düzen içinde yürütülür. Bu düzen sayesinde her bir alt birim, üst birimin denetim ve gözetim altına girer. Bir çok rasyonel bürokratik örgüt biçimi, en üstte bir kişi ile temsil edilir.

c) Yönetimin Yazılı Belgelere Dayanması
Çağdaş bürokrasinin yönetimi, yazılı belgelere ( dosyalara ) dayanır. Bu belgeler, gerektiğinde kullanılmak üzere saklanır. Söz konusu belgelerin yazılması için geniş bir görevliler ve katipler kadrosu istihdam edilir.

d) Uzmanlaşma
Daire ya da büro yönetimi, esaslı bir uzmanlık eğitimini gerektirir. Uzmanlaşma, işbölümünün bir sonucudur. İş bölümü ile ortaya çıkan çeşitli faaliyet alanlarında çalışanlar, yaptıkları işte kısa zamanda uzmanlaşır.

e) Gayrişahsilik
İdeal bir memur, işleri, sevgi ve nefret gibi duygusallıktan uzak, bütünüyle gayri şahsi biçimsel kurallara göre yürütür.
Resmi işlerde, kişisel düşünceleri bir tarafa bırakmak, tarafsızlık için olduğu kadar, verimlilik bakımından ön şart niteliğindedir. Gayrişahsilik, Weber tarafından bürokrasinin özel bir değeri olarak kabul edilmektedir. Bu ilke, memurların irrasyonel davranışlarına engel olmak ve işin gereklerine göre hareket etme amacına yöneliktir.

f) Kariyer Yapısı
Bürokraside memuriyet bir “meslek”tir. İşe alınmalar, belirli niteliklere bağlı olarak özel sınavla sağlanır. Memurun seçimi, ailesinin toplum içindeki yeri ya da siyasi mensubiyet gibi özelliklere göre değil, bütünüyle işin gerektirdiği teknik niteliklere göre yapılır. Memur, kamu hizmeti hiyerarşisi içinde kendine bir kariyer edinmeye çalışır, alt basamaklardan üst görevlere doğru, uzmanlıklarına ve kıdemlerine bağlı olarak ilerler.

g) Kurallar Sistemi
İşyeri yönetimi, belli bir istikrarı ve kapsamı olan öğrenilebilir genel kurallara bağlıdır. Bürokraside işler, birbiriyle uyumlu soyut kurallar, belirli olaylara uygulanır. Belirli olaylar konusunda karar alınırken, önceden belirlenmiş soyu ve genel kurallara göre hareket edilir. Yoksa her bir durum için emirname beklenmez.
Kurallar sistemi, bürokraside çalışanların sorumluluklarını ve kendi aralarındaki ilişkileri tanımlar.

h) Kamu ve Özel Hayatın Ayrışması
Kamu hizmetinin çağdaş örgütlenişi, kural olarak, resmi daireyi görevlinin özel konutundan ayırdığı gibi, bürokrasi de, genel olarak resmi faaliyet ile özel yaşam alanını birbirinden ayrıştırmıştır. Kamu fonları ve malzemeleri ile resmi görevlinin özel mülkleri arasında da hiçbir bağ yoktur. İlke olarak, resmi makam evden; iş yazışmaları özel yazışmalardan; ticari öz varlık, özel servetten ayrışmıştır.

Weber’e Göre Otorite

Weber, örgüt içindeki ilişkileri incelerken, otorite ile güç kavramı arasında bir ayrım yapar. Eğer bir kişi, sosyal bir ilişkide, kendi idaresini başkasının direnmesine rağmen yerine getirtebiliyorsa, güce sahip demektir. Otorite ise, gücün özel bir biçimidir. Bir emir başkasına itaat görevi yüklüyorsa, bu otoritedir. Otorite “meşruluk” esasına dayanır.
Görüldüğü gibi, Weber’in otorite analizinde “meşruluk” ve “idari aygıt” olmak üzere iki unsur bulunmaktadır. Meşruluk ve idari aygıt, Weber’in otorite tipinin inşasında iki önemli kriterdir.
Weber, üç farklı meşruluk tipinden söz etmiştir. Her bir meşruluk tipi, belirli bir idari aygıt tipine denk düşer.

a) Geleneksel Otorite
Eskiden beri var olagelen geleneklere uygun olarak oluşan bir otorite biçimidir. Geleneksel otorite, liyakate değil de irsiyet ve statüye dayanmaktadır.
Bu otorite biçimi, “patrimonyal” ve “feodal” olmak üzere iki şekilde kendini gösterir.
Geleneksel otoritenin patrimonyal biçiminde, idari aygıtta çalışan personel, ücret ve bahşiş bakımından genellikle efendilerine kişisel bakımdan bağımlı olan ( hizmetçiler, akrabalar ve gözdeler gibi ) tebaadan oluşur.
Öte yanda, feodal biçimdeki otorite aygıtında çalışanlar, efendiye karşı önemli özerkliğe sahiptir. Feodal görevliler, efendiye kişisel olarak bağımlı değildir. Efendi ile aralarında bir sadakat yemini çerçevesinde, feodal görevliler, kendilerine, ayrılmış alanlarda bağımsız yetki kullanırlar; genellikle kendi özel mülkleri vardır; varlıkları ve gelirleri için üstlerine bağımlı değildirler.
Weber’e göre eski bürokrasiler geleneksel otoritenin özel bir biçimi olarak patrimonyal örgütlerdir.
Patrimonyal otorite biçimi, modernlik öncesi dönemde, daha çok doğu toplumlarında görülen bir tiptir.
Weber bu geleneksel otorite içinde, “gerentokrasi”, “patriyarkalizm” ve “patrimonyalizm” arasında bir ayrım yapar.

Gerentokrasi: Grubu temsil eden ve onun kutsal geleneklerini bilen yaşlıların yönetimidir. Gerentokratik topluluğun üyeleri, yaşlılara, geleneksel statüleri dolayısıyla saygı gösterirler.
Patriyarkalizm: Otoritenin, belirli bir kalıtımsal kural gereğince iş başına gelen ve öncelikli olarak grup adına hareket eden kişi tarafından uygulanmasıdır.
Köken itibariyle patriyarkalizm kavramı, ev halkı şefinin otoritesini ifade eder. Aynı çatı altında yaşayan ev halkının ihtiyaçlarını karşılamak için aralarında oluşturdukları ilişkilere bağlı bir otorite biçimidir. Patriyarkal şefin, zamanla artan mal varlığını yönetmek için, fertlerine tarla, ev, duvar ve benzeri şeyler vermesiyle merkezi otoritesinde dağılma meydana gelir. Şefin merkezi otoritesinin dağılması sonucu, “patrimonyal otorite” ortaya çıkar.
Patrimonyalizm: Tamamen şahsa bağlı idari personelin ve özellikle askeri gücün gelişmesine dayanır. Toplumun ya da grubun mensupları otorite karşısında tebaadır.
Patrimonyal otorite, geleneksel sınırlamalardan uzaklaştığı ve keyfi uygulamalara yöneldiğinde sistem, “sultanizm”e (despotizm ) dönüşür.
Neo – patrimonyal bürokrasi kavramı, modernleşme sürecine yönetici elitin öncülüğünde giren, fakat batının hukuki – rasyonel bürokrasi modeline öz itibariyle alamayan ama bazı biçimsel yönlerini aktarmayı başaran, geleneksel ile modernliği birlikte barındıran gelişmekte olan ülkelerin bürokrasileri için kullanılmaktadır.

b) Karizmatik Otorite
Bir kişiye karşı güvene, onun kahramanlığına veya üstün niteliklerine duyulan inançtan kaynaklanan otorite biçimidir. Bu otorite, geleneklere tamamen zıt bir doğrultuda gelişebilir. Önemli olan kişinin, sihir, kahramanlık ya da diğer olağanüstü yetenekleri ile karizmaya (tanrı vergisi kişiliğe ) sahip olduğu hakkında bir “inanç” uyandırmasıdır.

c) Yasal Otorite
Yasal otorite, yasalara dayanan güç ve egemenliktir. Bu, yasaların geçerliliğine ve rasyonel kurallara dayanan işlevsel “yetki”ye inanmaya bağlıdır. Yasalarca korunmuş ödevlerin yerine getirilmesinde itaat esastır. Weber, bu otorite tipine bir de “rasyonellik eklemiştir. Bu otorite tipinde halk, kanunlara, onların karizmatik ya da geleneksel liderler tarafından yapıldığından değil, fakat, yöneten ve yönetilenler tarafından uygun ve doğru olarak kabul edilen bir prosedüre göre yapıldığına inandığı için uyarlar.
Bu yönetim tipinde, Feodal örnekten farklı olarak, idarenin araçları ( idari görevleri yerine getirmek için gerekli kaynaklar vb.) bürokrata ait değildir. Memurun makamı satılamaz, irsi olarak çocuklarına ve başkasına geçmez, hiçbir şekilde özel mülkü ile bütünleşmez. Özel mülkle resmi servet arasındaki bu katı ayırım, yasal bürokrasi tipinin temel bir niteliğidir ve bu nitelik onu, feodal ve patrimonyal yönetim tipinden ayırır.
Weber’e göre bu otorite tipleri, gerçek hayatta “saf” bir biçimde ortaya çıkmaz.

Bu üç otorite ile, tarihteki ve sosyal hayattaki bütün otorite biçimlerini açıklamak yeterli değildir. Sosyal hayatta, benimsemeye, güvene, uzmanlığa, bilgiye, paraya, başarıya ya da performansa dayalı çeşitli otorite tipleri bulunmaktadır.

Weber’e Göre Bürokratik Memurun Nitelikleri

Weber’e göre memur kavramı, çok çeşitli mesleklerde çalışanları içine almaktadır. Orduda görevli subaylar, devlet dairelerinde çalışanlar, din adamları ve fabrika yöneticileri hep memur sayılmaktadır. Memur, zamanının büyük bir kısmını dairede geçiren, yazılı talimatları yorumlayan ve uygulayan kişidir.
Onu terminolojisinde memur, atama ile iş başına gelen görevlidir.

Weber’e göre bürokratik memur, şu özellikleri taşımaktadır:

a. Memuriyet bir meslektir. Memurun görevi onun yegane işidir. Memurun işi normal durumlarda emekli oluncaya kadar devam eder. Özel sektörde çalışan bir işçinin tersine, memurun iş güvencesi vardır. Bununla beraber, istediğinde her an görevinden ayrılabilir.
b. Memur, kurum ya da yönetici karşısında kişisel olarak hürdür, köle değildir. Onun ödevi, yasalarla belirlenen gayri şahsi görevleri yerine getirmektir.
c. Memurların işe alınması, mesleki ehliyete göre yapılır.
d. Memur, bir sözleşmeye göre, yüksek bir yetkili tarafından atanır.
e. Memur, aylık maaşa ve genellikle de emeklilik hakkına sahiptir. Maaş, onun hiyerarşideki pozisyonuna ve kıdemine göre tespit edilir.
f. İdare içinde bir kariyer sistemi bulunmaktır. Memur, bu kariyer sistemi sayesinde göreve başladığı basamaktan daha üst makamlara göre yükselebilir. Yükseltme, kıdem, liyakat ve üstlerin değerlendirmelerine göre yapılır.
g. Memurun yaptığı iş ve bu işle ilgili araç ve kaynaklar, kendinin malı değildir.
h. İster özel bir büroda, ister bir devlet dairsinde çalışsın, çağdaş memur, yönetilenlere kıyasla farklı bir sosyal itibar kazanmak ister ve genellikle de bunu elde eder.
i. Memur, iyi düzenlenmiş bir disiplin ve kontrol sistemine tabidir.

Bürokratik Örgütlenmenin Teknik Üstünlükleri
Weber’e göre, bürokratik örgütlerin gelişim nedeni, onların, öteki örgütlenme biçimlerine olan teknik üstünlüklerinden kaynaklanmaktadır. Bu teknik üstünlükleri, Weber, doğruluk, hız, kesinlik, dosya bilgisi, süreklilik, gizlilik, birlik, tam bağımsızlık, sürtüşmenin, maddi ve beşeri maliyetlerin azaltılması olarak sıralar
Weber karmaşıklaşan ve çeşitlenen yönetim işlerinin, fahri görevlilerle çözülemeyeceğini, bunların ancak tam gün mesai yapan profesyonel bürokratlarla daha hızlı, düşük maliyetli ve az hatalı olarak yürütülebileceğini vurgular
İşin “nesnel” biçimde yürütülmesi, her şeyden önce, “hesaplanabilir kurallar” a göre ve “kişilere göre değişmeyen” bir biçimde yürütülmesi demektir. Weber, bu iki temel ilkenin, aynı zamanda kapitalizmin de benimsediği prensipler olduğunu vurgular.
Weber’e göre rasyonel bir yasal sistemin uygulanmasının temelini atan da bürokrasidir.

Bürokratik Örgütlenmenin Olumsuz Sonuçları

Weber, bürokrasinin potansiyel olarak bazı olumsuz sonuçlarına da işaret etmiştir. Bunlardan bazıları şöyledir :
a) Bürokrasiler; bilgileri tekelleri altına almak ve başkalarına karşı onu gizlemek eğilimindedirler. Bürokratik yönetim her zaman için “gizli oturumlar” yönetimi olmak eğilimindedir. “Resmi sır” kavramı, bürokrasinin özgül buluşudur. Bürokrasi, doğal olarak, bilgisi zayıf, dolaysıyla güçsüz bir parlamentoyu yeğler.
b) Bürokrasi, ortadan kaldırılması güç yapılardandır; önemli bir güç kaynağıdır ve değişime karşı direnme eğilimindedir. Weber’e göre, “Bürokrasi bir kez tam kurulduktan sonra artık ortadan kaldırılması en zor olan sosyal yapıdır.
c) Kurulu bürokrasilerin demokrasiye karşı tutumları biraz karışıktır. Bir yandan bürokratikleşme, kitle demokrasisine eşlik etme eğilimindedir. Fakat diğer bir yandan bürokrasiler, kamu oyuna karşı duyarlı olma ve sorumluluk taşıma konusunda istekli değildirler. Ayrıca, demokrasi, yönetici ve bürokratlara karşı yönetilenleri aynı seviyeye getirmek için çalışırken, bürokrasi, yapısı gereği oldukça otokratik bir pozisyon kazanabilir.

Öte yandan, işe alma ve terfilerde yüksek okul diploması gibi daha iyi eğitim ölçülerini uygulamak, demokrasiyle çelişebilir. Bürokrasinin gelişmesi, gerçek fırsat eşitliğini yok eder ve plütokratik ( zenginlerin egemen olduğu ) bir rejime yol açar. Bürokrasi, sarsılması olanaksız hale gelen sürekli bir statü elde etmiştir.
Bununla beraber, bürokratik aygıtın sürekliliği ve teknik üstünlüğü, demokratik süreç için bir tehlike meydana getirse de demokrasinin yok edilmesi ve bürokratın diktatörlüğü sonuçlarını otomatik olarak ortaya çıkarmaz.
Weber’e göre bürokratik mekanizma, ona nasıl hakim olunacağını bilen herkes için kolayca işler hale getirilebilir.
Seçkinci demokrasi kuramcıları arasında değerlendirilen Weber, demokrasinin gerekleri ile bürokrasinin gereklerinin farklılığı üzerinde durur. Bürokrasi, iş güvencesini, düzenli yükselmeyi ve emeklilik haklarını sağlamaya çalışır; işe almayı, objektif, gayri şahsi ve genel kriterlere göre yapar.
Weber’e göre demokrasi, bürokrasinin bu “statü” özelliğine tepki gösterir. Çünkü demokrasi, atanmış görevlilerin yerine, seçimle gelen görevlileri koymak, görevden uzaklaştırmalarda ise, disiplin yönetmeliklerinin yerine seçimi geçirmek ister.

Weber’e Göre Bürokrasinin Sınırlandırılması

Weber, genelde otorite sistemlerinin alanını ve özelde de bürokrasiyi sınırlandıracak birkaç mekanizma üzerinde durmuştur. Albrow, bu mekanizmaları beş temel kategori içinde toplayarak özetlemiştir.

a) Kollekyallik
Bürokrasi, başlangıçta, her hiyerarşi kademesinde bir personelin yetkili olması ve yalnızca bir personelin karar almada sorumluluk taşıması anlamına gelmekteydi. Zamanla karar almada başkaları da devreye girince, kollekyal ilke uygulanmaya başlandı. Kollekyal ilke, birkaç insana veya bir kurulu, bir hak olarak, karar almada sorumlu hale gelmiştir. Kolekyallik, belirli bir yönetimde otoritenin paylaşılması anlamına gelen bir ilkedir.

b) Kuvvetler Ayrılığı
Bürokrasi, farklı fonksiyonel alanlara göre görevlerin dağıtılmasını gerektirir. Kuvvetler ayrılığı, aynı fonksiyon için, sorumluluğun iki yada daha fazla organ arasında paylaşılması anlamına gelmektedir.

c) Amatör Yönetim
Bir devlet, yöneticilerine ücret ya da maaş ödemediği dönemlerde, idareci olarak kamu hizmetinde zamanını harcamak için gerekli geçim kaynağını kendi imkanları ile sağlayan insanlara dayanmak durumundaydı. Amatörlerin, uzmanların yardımıyla veya desteğiyle iş gördüğü durumlarda, gerçek kararları her zaman profesyoneller vermişlerdir.

d) Doğrudan Demokrasi
Memurların doğrudan bir meclis tarafından yönlendirilmesi ve meclise karşı sorumlu tutulmasını sağlayan çeşitli aygıtlar bulunmaktadır. Kısa süreli görev, çoğunluk tarafından seçim, yöneticileri geri çağırma ihtimali gibi yöntemler, bu sonuca hizmet etmek için düzenlenmiştir.
Weber’e göre doğrudan demokrasi, çağdaş toplumda bütünüyle geçersizdir, ancak küçük topluluklarda söz konusu olabilir.

e) Temsil
Bir liderin taraftarlarını temsil ettiği iddiası, yeni bir şey değildir. Gerek karizmatik, gerekse patrimonyal liderler, bu tür iddiaları dile getirmişlerdir. Pek çok açıdan Weber’in temsil sisteme konusundaki arzusu, demokratik değerlere olan her hangi bir ilgisinden daha çok, ulusal büyüklüğün güçlü liderler bulmaya bağlı olduğu ve bunun da temsili sistemle gerçekleşeceği yönündeki inancına dayanmaktadır. Gerçekten Weber, demokratik değerlerle daha az ilgilenmiştir. Temsili sistemle ilgili bu düşüncesine bağlı olarak Weber, siyasi partilerin bürokratikleşmesini, temsili yönetim için önemli bir engel olarak görmemiştir. Aksine, modern parti yönetiminin karmaşık yapısının, parti liderlerinin devlette önemli makamlara gelmeden önce temel yönetim teknikleri konusunda gerekli bilgilerin elde edilmesine imkan sağladığı görüşündedir.

Weber’in Teorisine Yöneltilen Eleştiriler

Weber modeline ilişkin değerlendirmeler, başlıca şu noktalarda toplanabilir.
Weber, bürokrasiyi “ideal tip” olarak ele almıştır. Bu nedenle Weber’in bürokrasi kavramı, bütün mevcut bürokrasilerin özelliğini taşımamakta ve hepsini temsil etmemektedir. Mükemmel bir bürokratikleşme bütünüyle gerçekleşmeyeceğine göre, Weber’in tanımladığı bürokrasi tipine uyan bir örgüt biçimi de bulunmayacak demektir. Böylece Weber’in modeli, “sosyal realiteyi” tam olarak yansıtmayan metodolojik bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır.

Bununla beraber Weber’in bürokrasi analizi, ampirik araştırmalar için bir model niteliğinde görülebilir. Ve günümüz örgütlerinin bu modele ne ölçüde uydukları değerlendirilebilir.
Modern örgütlerdeki bürokratik davranış biçimi, Weber’in düşündüğünden oldukça farklıdır. Sanıldığı gibi bürokrasi, rasyonel olarak işlememektedir. Üst düzey yöneticilerin çoğu, teknik yetenekten yoksundur. Bürokraside keyfi olarak konulmuş kurallar bulunmaktadır. Bürokratik örgütlerde informel ( gayri resmi ) yapı, formel ( resmi – biçimsel ) yapının yerini almakta ya da onu alt üst etmektedir.

Weber’in analizi, yalnızca formel bürokratik örgütleri kapsamaktadır. Örgütlerin formel yapısı, yasalar ve idari düzenlemelerle tanımlanmakta ve belirlenmektedir. Weber bürokratik örgütlerin içindeki informel ilişkileri ve uygulamaları dikkate almamıştır. Ona göre, resmen belirlenmiş kural ve ilişkilerden sapma, istisnai ve bireysel durumlarla ilgilidir. Oysa, daha sonra yapılan araştırmalar bu yaklaşımın yanlış olduğunu göstermektedir.

Weber’e göre formel yapıdan sapma, idari verimliliğe zarar verir. Oysa, örgütlerdeki bir takım gayri resmi ilişkiler ve uygulamalar, genellikle verimli çalışmaya katkı sağlamaktadır.
Weber, bürokrasiyi, içinde çalışanlardan bağımsız ve soyut bir yapı olarak ele almıştır. Bu yüzden, resmi bir yapı olan bürokratik örgüt ile çalışanlar arasındaki psikolojik çalışmalara değinmemiştir.

Weber, İşbölümüne dayalı uzmanlığın, resmi hiyerarşik otoriteyi etkisiz hale getirebileceğinin farkına varamamıştır. Üst düzeydeki resmi otorite, uygulamada teknik konularda uzman olan astlara bağımlı hale gelmektedir. Günümüzde otoritenin en önemli kaynaklarından biri, uzmanlık ya da bilgidir. Çünkü bilgi, resmi otoriteden daha güçlü etkiye sahiptir.

Weber’in ideal tip bürokrasi analizi, günümüz otoritelerinin pek azında kullanılabilir. Çünkü bu analiz, toplumlar arasındaki geniş kültürel farklılıkları dikkate almamıştır. Bürokrasi, içinde bulunduğu çevreden soyutlanarak incelenemez; o toplumun kültürel, siyasal, ekonomik, sosyal ve tarihi özelliklerinin ya da şartlarının izlerini taşır.

Weber’e göre örgütlerdeki etkinliği sağlamak için, işlemlerin resmi kurallara sıkı bir şekilde bağlı kalınarak yürütülmesi gerekir. Kurallara katı bir şekilde bağlılığın, kuşkusuz bazı olumlu sonuçları olsa da, olumsuz yönleri de bulunmaktadır. Her şeyden önce, ayrıntılı kurallar ve resmi işlemlerin bunlara aynen uydurulması gayretleri, memurların girişim gücünü ve takdir yetkilerini sınırlamakta ve dolaysıyla yönetimin, değişen şartlara uyum sağlamasını engelleyebilmektedir.
Bürokraside kurallar, zaman içinde kemikleşir ve değişen şartlara karşı bir direnç oluşturur. Ancak bürokrasi dışından bir otorite, onu yeni şartlara uyduracak reformlar başlatabilir.
Öte yandan, ayrıntılı kurallar, çalışanların kendi kendilerini disipline etme yeteneğini geliştirmediği gibi, iyi yönetim geleneklerinin oluşmasını da önleyebilir. Bu nedenle etkin yönetim metodu, kişilerin kendi kendilerini disipline etme yeteneğini geliştirici ve çalışmaları motive edici nitelikte olmalıdır.
Genele olarak bütün bürokrasiler muhafazakârdır. Hangi parti iktidarda olursa olsun, bürokrasinin muhafâzakar tutumundan dolayı, reformcu programını uygulamakta güçlük çeker. Bürokrasinin bu davranışına “bürokratik konservatizm” denilir.

Weber’in yasal – rasyonel bürokrasisi, Batıdaki kurumsal gelişmeler göz önünde tutularak ortaya konulmuş ve daha çok sanayi toplumu için geçerli bir modeldir. Formel, aşırı kuralcı, katı hiyerarşik ve merkeziyetçi olan bu model, günümüz toplumlarının şartlarına ve ihtiyaçlarına cevap verememektedir. Bu nedenle 1980’den sonra çok yönlü, yoğun ve özünü değiştirecek eleştirilere muhatap olmuş ve dolaysıyla yeni bir yapılanma süreci içine girmiştir.