Devlet Borçları 1.Ünite

[alpi]

DEVLET BORÇLARI

1. Ünite – Devlet Borçlanmasının Genel Özellikleri

DEVLET BORCU KAVRAMI
Devlet Borcu: Devlet veya benzeri kamu tüzel kişileri tarafından akdolunan borçtur. Klasik
maliyecilere göre devlet borçlanması, bugün alınması gereken vergilerin geleceğe ertelenmesi olarak
tanımlanabilir. Modern mali yaklaşıma göre devlet borçlanması, ekonomiye müdahale etmek için
önemli bir maliye politikası aracıdır.
KAMU GELİRLERİ İÇERİSİNDE BORÇLANMANIN YERİ
Kamu Gelirleri: Klasik devlet anlayışından modern devlet anlayışına geçişle birlikte devlete düşen
görevler önemli ölçüde artmış ve artık devletler, sunmuş oldukları temel nitelikteki hizmetlerin
yanında ekonomik ve sosyal hayatta birtakım ilave görevler üstlenmişlerdir. Bu artan görevler
sonucunda da kamu harcamalarında büyük artışlar görülmüştür. Artan harcamalar ise daha fazla gelir
elde etme ihtiyacını beraberinde getirmiştir. Kamusal faaliyetlerin finansmanında devletlerin elinde
çok çeşitli finansman araçları bulunmaktadır. Kamu gelirleri, devletin ve diğer kamu kuruluşlarının
kamu hizmetlerini karşılamak amacıyla kanuna dayanarak çeşitli kaynaklardan elde ettikleri
gelirlerdir. Bu gelirler ile devlet, mal ve hizmetleri satın alır ve bunlarla kamusal hizmeti gerçekleştirir.
Kamu gelirleri devletin egemenlik gücüne dayanılarak değişik kaynaklardan elde edilir. Devletin
finansman kaynakları; vergiler, harçlar, resimler, şerefiyeler, parafiskal gelirler, mülk ve teşebbüs
gelirleri, para işlemlerinden sağlanan gelirler, bağışlar, para ve vergi cezalarından ve borçlanma
gelirlerinden oluşmaktadır
Vergi: Vergi, devletin kamu harcamalarını finanse etmek amacıyla, kişi ve kurumlardan, bir karşılık
olmaksızın ve hukuki yaptırım gücüne dayanarak aldığı ekonomik kaynaklardır.
Borçlanma ile Vergi Arasındaki Benzerlik ve Farklılıklar
• Farklılıklardan birincisi, vergilendirmenin devlet için sürekli ve kesin bir finansman kaynağı olmasına
rağmen borçlanmanın geçici bir finansman kaynağı olmasıdır. Devlet vergi olarak aldığı tutarları,
ilerde mükelleşere geri vermeyeceği hâlde borçlanmada alınan miktarı faiz ve anapara olarak iade
etmek zorundadır. Devlet borçlanması, finansman ihtiyacını geçici bir süre karşılamakta; ancak uzun
dönemde borçların geri ödemesinin yapılması gerekmektedir. Bu nedenle vergilendirme, devletin asli
ve olağan gelir kaynakları içerisinde sayılabilirken borçlanmanın daha çok vergilemenin geçici bir
alternatifi olduğu söylenebilir. Çünkü devlet açısından borçlanma gideri, sonunda asli kamusal
finansman kaynağı olan vergilerle karşılanacaktır
• Vergiler ve devlet borçlanması arasındaki ikinci önemli fark, verginin vatandaşlardan gönüllü olup
olmadıklarına bakılmaksızın zorla alınırken borçlanmanın, cebren alındığı durumlar dışında, genel
olarak gönüllülük esasına dayalı olarak yapılmasıdır. Kişiler veya kuruluşlar ellerindeki borç verilebilir
fonları, genellikle kendi rızaları ile devlete vermektedirler.
• Borçlanma ile verginin ayrıldığı üçüncü nokta, borçlanma yoluyla elde edilen kaynağın nerede
kullanılacağının genellikle belli olmasıdır. Ancak vergilerde belli bir karşılık yoktur ve vergiler tüm
kamu hizmetlerine karşılık alınır.
• Vergileme ve borçlanma arasındaki dördüncü fark, vergilerin bireylerin tüketim ve yatırımlarının
azalmasına neden olmasına rağmen borçlanmanın özellikle sağladığı faiz geliri nedeniyle bireylerin
gelirlerinin artmasını sağlamasıdır.
• Beşinci fark, vergilerin yükü doğrudan yaşayan nesiller üzerinde kaldığı hâlde borçların yükü gelecek
kuşaklar üzerine de yansıyabilmektedir.
• Son olarak borçlanma, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan elde edilebilir. Vergiler ise genelde yurt içi
kaynaklardan elde edilir. Borçlanmanın yurt dışı kaynaklardan elde edildiği durumda bu
borçlanmadan sağlanan kaynak, borcu alan ülkenin milli gelirine ilave bir kaynak niteliğindedir. Yani
borçlanan ülkenin döviz kaynaklarına ilave söz konusu olur. Oysa vergiler, zorunlu olarak iç
kaynaklardan sağlanacağından böyle bir ek olanak sağlamaz.
Devlet Borcu ile Özel Borç Arasındaki Benzerlik ve Farklılıklar: Devlet borçları ile özel borçların
karşılaştırılmasında çeşitli açılardan temel bazı farklılıkların bulunduğu da söylenmelidir. Devletin
borçlanmasının özel borçlanmalardan ayrıldığı başlıca noktalar söyle sıralanabilir:
• Devlet borçlanmaları, kamusal ihtiyaçların giderilmesi amacıyla yapılır. Borçlu taraf, devlet veya bir
diğer kamu kuruluşudur. Borçlanmada maliyet ve kârlılık gibi amaçlar göz önüne alınmaz. Temel
amaç, topluma hizmettir ve toplumun ihtiyaçlarını gidererek toplumsal refaha bir katkıda
bulunmaktır. Özel borçlanmalar ise özel ihtiyaçların giderilmesine yöneliktir. Özel borçlanmalarda kâr
amacı da güdülebilir.
• Devlet borçlanmaları büyük miktarlarda olur. Özel borçlanmaların miktarı ise genellikle sınırlıdır.
• Devlet borçlarının vadesi, özel borçların vadesi ile karşılaştırılamayacak kadar uzun olabilir.
• Devlet borçlarının zorunlu veya yarı zorunlu bir biçimde alınabilmesine karşılık özel borçlarda böyle
bir durum söz konusu değildir. Özel borçlanmalarda gönüllülük esastır.
DEVLETİN BORÇLANMA NEDENLERİ
Borçlanma, klasik mali yaklaşımda olağanüstü durumlara özgü bir kaynak sağlama biçimi olarak kabul
edilmiştir. Bu düşüncenin sonucu olarak çoğunlukla büyük boyutlu harcamaların borçlanma ile
karşılanması veya sadece savaş ve büyük bunalım gibi dönemlerde borçlanmaya başvurulması
gerektiği savunulmuştur. Günümüzde borçlanma, eskiden savunulduğu gibi sadece uzun sürede
verimli sayılan devlet yatırımlarının finansmanında değil, tüm kamu giderlerinin finansmanında
kullanılmaktadır. Genel olarak bakıldığında borçlanma nedenleri, ülkeden ülkeye ve dönemden
döneme değişebilmektedir. Bir başka deyişle borçlanma az gelişmiş ülkelerde farklı, gelişmiş
ülkelerde farklı anlamlar ifade etmektedir. Borçlanmanın nedenleri konusunda ülkelerin ekonomik
amaçları arasındaki farklılıklar da belirgin rol oynamaktadır.
Bütçe Açıkları: Kamu harcamaları ve kamu gelirleri arasında her zaman bir dengenin sağlanması söz
konusu olmamaktadır. Harcamalarının bütçe gelirlerini aştığı ya da gelirlerin harcamaları
karşılayamadığı durumlarda devlet bütçesi açık vermekte ve bu durum ilave finansman ihtiyacını
artırmaktadır. Dünya geneline bakıldığında bütçe açıklarının ekonomik, siyasi ve yapısal birçok
nedeninin bulunduğu görülmektedir. Genel olarak bütçe açığının nedeni, kamu harcamaları artış
eğiliminde iken kamu gelirlerinde azalma meydana gelmesi ya da kamu gelirlerinin kamu
harcamalarından daha az artması olarak ifade edilebilir. Devletin ekonomi içindeki oransal payında
meydana gelen artışlar bütçe açıklarının daha da artmasının başlıca nedeni olmuştur. Devletler, klasik
kamu hizmetleri ile birlikte sosyo-ekonomik amaçlarla da birçok kamusal faaliyeti gerçekleştirmek
zorundadır. Bütçe açıklarını yaratan temel nedenler, aslında devletin borçlanma nedenlerinin de
temelini oluşturmaktadır. Ancak iyi bir borç yönetimi, ülke koşullarına ve piyasa durumuna göre
borçlanmada uygulanabilecek alternatişerden en etkin ve verimli olanını seçmeyi ve sağlıklı bir
şekilde uygulamayı gerektirir. Bu anlamda ülke hazinesine düşen görev gerekli finansman ihtiyacını
karşılayacak yeterlilikte olan borçlanmayı uygun maliyet ve koşullarda gerçekleştirmektir
Kalkınmanın Finansmanı: Gelişmekte olan ülkeler açısından kalkınmanın sağlanması büyük önem
taşımaktadır. Ancak gelişmekte olan ülkeler yapısal birtakım özellikleri dolayısıyla kalkınmanın
finansmanını sağlayacak yeterli tasarruf birikimine sahip değildirler. Bu ülkelerde ciddi bir tasarruf
açığı söz konusudur. Bu nedenle gelişmekte olan ülkelerde, kalkınmanın desteklenmesi konusunda
devlete bazı görevler düşmektedir. Planlanan büyüme hızına erişebilmek için bu ülkelerde yapılması
gereken büyük hacimli ve özel sektör tarafından verimsiz olarak görülen yatırımların bir kısmı devlet
eliyle gerçekleştirilmektedir Kalkınmanın finansmanında devletin üzerine düşen görevleri vergi
gelirleriyle gerçekleştirmesi gerektiği düşünülebilir. Ancak bir ülkenin büyük kamu yatırımlarını, uzun
vadede tamamlanabilecek vergilendirme kapasitesi yetersizse bu durumda vergi gelirlerini kullanmak

yerine borçlanma yolunu seçmek daha uygun bir yoldur. Ayrıca eğer yapılan yatırımlar kâr sağlayacak
yatırımlarsa alınan borçları bu kârlardan ödeme olanağı olacaktır. Yani burada önemli olan nokta,
borçlanma ile sağlanan fonların ne şekilde kullanıldığıdır. Borçlanma yoluyla sağlanan fonlar, verimli
yatırımlarda kullanılırsa yatırım kendi kendini finanse etmiş olacaktır. Bu nedenle devletin yapmış
olduğu verimli yatırımların vergilerle ve devletin geleneksel gelirleri ile değil de borçlanma ile finanse
edilmesi, borçlanmaya karşı çıkan klasik maliyeciler tarafından bile kabul görmektedir.
Olağanüstü Giderlerin Finansmanı: Devlet, bazı dönemlerde yüksek miktarda gelire ihtiyaç duyabilir.
Örneğin doğal afetler ve savaşlar, devletin harcamalarını bir anda ve çok önemli miktarlarda
artırabilir. Savaşlar, olağanüstü harcamaların veya her yıl tekrarlanmayan harcamaların tipik
örneğidir. Savaş harcamaları, savaşa hazırlık döneminde baslar ve savaş bitene kadar devam eder.
Devlet savaşa hazırlanırken veya bir savaş durumuyla karşı karşıya kaldığında hemen yeni vergi
kanunları çıkarıp vergi gelirlerini artıramaz. Bu durumda borçlanma, vergiye göre daha kolay sağlanan
bir kaynak olabilir. Günümüzde sıcak savaşlar çok fazla yaşanmasa da ülkeler, bütçelerinden savunma
harcamaları için önemli miktarlarda kaynak ayırmak zorunda kalmaktadırlar. Savunma teknolojilerinin
oldukça yüksek maliyetli olması ve kısa zaman aralıklarında (yenilenen teknoloji nedeniyle)
tekrarlanan harcamalar olması nedeniyle devletler, savunma harcamaları için de borçlanma
kaynağından yararlanmaktadırlar.
Kamu Gelirlerinin Zaman Bakımından Denkleştirilmesi: Bütçenin uygulanması; bir taraftan gelirlerin
toplanması, diğer taraftan harcama yapılması demektir. Bu iki işlemin birlikte yürütülebilmesi ve
gelirlerle giderler arasında yer ve zaman bakımından uyum sağlanması için yapılan işlemlere hazine
işlemleri denir. Hazine; bütçenin gelirlerini toplayarak bunları korumak, işletmek, gerekirse borç para
bularak bütçenin giderlerinin gereken yerde ve zamanda ödenmesini sağlamakla görevli soyut bir
kasadır. Bütçede özellikle gelir-gider denkliğinin sağlanmasında ve bütçenin sağlıklı uygulanmasında
hazinenin zaman bakımından gelir ve giderlerin denkliğini sağlaması gibi önemli bir görevi vardır.
Devlet bütçesini düzenli bir şekilde uygulayabilmek için bütçenin kısa süreli gelir-gider dengesini
sağlayabilmek amacıyla da borçlanma yapılabilmektedir. Devlet bütçeleri denk olsa dahi bütçe
gelirleri ile bütçe giderleri arasında her zaman uyum olması beklenemez. Hazine gelirleri, toplanması
açısından bir süreklilik göstermez.
Borç Ödemek İçin Borçlanma: Daha öncede belirtildiği gibi borçlanmayı diğer kamu gelir
kaynaklarından ayıran en önemli özellik, devlet için geçici bir finansman kaynağı olmasıdır. Başka bir
deyişle borç vadesi dolduğunda faizi ile birlikte geri ödenmek zorundadır. Devletin gün geçtikçe artan
görev ve sorumlulukları nedeni ile harcamalarında bir artış olduğ u açıktır. Kamusal ihtiyaçları
karşılayan kamusal hizmetlerin yerine getirilmesinin ertelenmesi düşünülemez. Bu nedenle devlet,
süresi gelen borçlarını da ödemek için yeniden borçlanma yoluna başvurabilir. Borcun ödeme
zamanında yaşanan finansal sıkışıklık nedeniyle süresi gelen borçların yeniden borçlanmayla
kapatılmasına borcun röfinansmanı denir
Maliye Politikası Aracı Olarak Borçlanma: Bir ekonomide belirlenen ekonomik ve sosyal amaçlara
ulaşmak üzere maliye politikası, ekonomi üzerinde farklı etkilere yol açan çeşitli araçlara sahip
bulunmaktadır. Kamu harcamaları, kamu gelirleri gibi borçlanma da maliye politikasının amaçlarına
ulaşmada kullanabileceği araçlardan biridir. Devlet, birtakım ekonomik ve sosyal amaçları
gerçekleştirmek amacıyla borçlanmaya başvurabilir. Bu durumda borçlanmanın amacı sadece devlete
gelir yaratmak olmaktan çıkar. Örneğin devlet, enflasyonun yüksek olduğu dönemlerde ekonomideki
para stokundaki fazlalığı gidermek için borçlanma yoluna başvurabilir. Devletin durgunluk
dönemlerinde borçlanmasının nedeni ise atıl fonları harekete geçirmek olabilir. Durgunluk
dönemlerinde devletin kısa vadeli borçlanması, vadesi gelen borçlarını yenilemesi istenir. Çünkü
burada amaç, yatırımların artmasına uygun bir ortam hazırlamaktır.
BORÇLANMANIN SINIRI
Devletin borçlanabilme yetkisine sahip olması, borçlanma konusunda sınırsız yetkilere sahip olduğu
anlamına gelmemektedir. Yetki sınırları aşılarak gerçekleştirilen devlet borçlanmaları, borçlanma ile

sağlanması planlanan ekonomik yararların gerçekleşmemesine ve hatta zararların ortaya çıkmasına
neden olabilmektedir. Buradaki en büyük sorun, borçların sürdürülemez hâle gelmesidir. Kamu borç
stokunun sürdürülebilirliği, genel olarak, kamu borç stokunun milli gelire oranının uzun dönemde
sabit kalması olarak tanımlanabilir. Sürdürülebilir borç stoku oranı, bir ekonominin borçlanmaya
devam edip edemeyeceğini ya da vadesi gelen borçlarını yeniden borçlanarak ödeyip
ödeyemeyeceğini ifade eder.
BORÇLANMA YETKİSİ
Devletin gerek harcama yapmasında gerekse gelir toplamasında olduğu gibi borçlanmasında da bir
keyfilik söz konusu olamaz. Devletin gereksinim duyduğu borçlanmayı gerçekleştirebilmesi için de
birtakım yetkilerle donatılması gereklidir. Parlamenter rejim ile yönetilen ülkelerde borçlanma yetkisi
parlamento tarafından kullanılmaktadır. Ancak borçlanmanın gerçekleştirilebilmesi için öncelikle
borçlanma ihtiyacının ortaya çıkması ve bu ihtiyacın giderilmesi amacıyla borçlanma kararının
hükümetler tarafından alınması gereklidir. Devletler borçlanma yetkisini yasalardan alır. Örneğin
ülkemizde 2002 yılında kabul edilen 4749 sayılı “Kamu Finansmanının ve Borç Yönetiminin
Düzenlenmesi Hakkında Kanun” devletin borçlanmasına ilişkin temel kanun niteliğindedir. Bu kanunla
borçlanma mevzuatımızda önemli değişiklikler yapılmıştır. Kanuna göre Türkiye’de iç ve de dış
borçlanma yetkisi Hazine Müsteşarlığına verilmiştir.
2.Ünite – Devlet Borçlarının Sınıflandırılması
SÜRELERİ BAKIMINDAN DEVLET BORÇLARININ SINIFLANDIRILMASI
Devletlerin yapmış oldukları borçlanmalar, oldukça karmaşık bir yapıya sahiptir. Borçlanmanın
niteliğini ve esaslarını tam olarak anlayabilmek için belirli bazı kriterlere göre bir Sınıflandırmaya tabi
tutmak gerekir. Daha da önemlisi, farklı tür ve yapıdaki borçlanmaların ekonomi üzerinde yarattığı
etkiler de farklı olmaktadır. Bu açıdan devlet borçları genel olarak sürelerine, zorunluluk durumlarına
ve kaynaklarına göre Sınıflandırmalara tabi tutulabilir. Borçlanmada vade, borcun alınışından
ödenmesine kadar geçen süredir. Devlet, gerek mali gerekse ekonomik amaçlarla almış olduğu
borçlara değişik vadeler uygular. Devlet; mali açıdan içerisinde bulunduğu koşulları, gelecekteki
ödeme olanaklarını, ekonomi üzerinde yaratacağı etkileri ve kendisine borç verecek olanları n bu
konudaki tercihlerini de dikkate alarak yapacağı borçlanmanın vadelerini belirler.
Kısa Vadeli Borçlar (Dalgalı Borçlar): Kısa vadeli borçlara “dalgalı borçlar” da denir. Çünkü bu borçlar,
miktar olarak sürekli dalgalanmalar (azalış ve yükseliş) gösterir. Kısa vadeli borçlar, genellikle devletin
gelir ve giderleri arasındaki uyumsuzlukların giderilmesi ve vergi gelirlerinde beklenmedik bir azalma
söz konusu olduğunda geçici bir süre için başvurulan finansman türüdür. Vadeleri kısa olan bu
borçların faiz oranları, diğer borçlara oranla daha düşüktür.
Kısa Vadeli Borçlara Başvurma Nedenleri: Kısa vadeli borçlara temel olarak devlet bütçesinin kısa
süreli parasal ihtiyaçlarının karşılanması için başvurulduğu söylense de bir bütçe dönemi içinde gelir
ve giderlerin denkleştirilmesi, uzun vadeli borçlanmaya zemin hazırlamak, içinde bulunulan koşullar;
kısa vadeli borçlanmaya daha elverişlidir gibi başka bazı nedenlerle de borçlanmaya gidilebilmektedir.
Kısa vadeli borçlar, her zaman bütçenin gelir ve gider dengesizliğini gidermek için yapılmaz. Uzun
vadeli borçlanmaya zemin hazırlamak için de kısa vadeli borçlar kullanılır. Devlet, önce kısa vadeli
borçlanmaya girişir ve sonra bunu konsolide eder. Kısa vadeli olarak alınan bir borcun, geri ödenmezamanı geldiğinde vadesi uzatılarak geri ödenmesi daha ileriki bir tarihe ertelenebilir. Devlet
borçlanması literatüründe bu olaya konsolidasyon veya tahkim adı verilir. Böylece devlet, uzun vadeli
finansman sağlamanın güçlüklerinden kurtularak daha ucuz bir borçlanma gerçekleştirmiş olur. Ancak
bu uygulamanın güveni sarsmak gibi bir riski de bulunmaktadır.