BÜTÇE

[Hasssan]

1. BÜTÇE KAVRAMI
Kavram ve kelime olarak bütçenin kökeni irdelendiğinde, Latince ‘bulga’, Fransızca ‘bouge’ veya ‘bougette’ kelimelerine dayandığı görülmektedir. Kullanıldığı ilk dönemlerde deri çanta ya da torba anlamlarına denk gelen bu kelime, ‘bougett’ olarak İngilizceye geçmiş olup, Ortaçağda da Fransızcadaki anlamıyla kullanılmıştır. Süreç içinde ‘budget’ şekliyle İngilizcede kullanılmaya başlanan kelime, günümüzde kullanılan haliyle ilk kez yine İngiltere’de uygulanmış, sonradan Avrupa dillerine ve ülkemize geçmiştir . İngiltere’de kullanıldığı dönemlerde, ilk zamanlarda Hazine Bakanınca Parlamentoya sunulan ve hükümetin mali bilgilerini içeren deri çantaya denk gelen bu kelime, zamanla anlamını değiştirerek taşınan bu belgenin kendi adı olmuştur. Buradan da görülüyor ki, ‘bütçe’ kavramı kullanıldığı ilk zamanda dahi, devletin gelir- gider belgesi, mali kaynaklar ile bunların kullanılma şeklini içeren bir yapı olmaktaydı . Ortaçağda Fransızca anlamları ile kullanılan ve İngilizce’de “budget” şeklini alan bütçe kelimesi oradan bütün diğer ülkelere geçmiş ve ilk defada bugünkü anlamı ile 17. asırda İngiltere’de kullanılmaya başlanmıştır.
Türkiye’de kavram, kurum ve deyim olarak bütçe kelimesinin kullanılması ise Tanzimat sonrası yıllara rastlamaktadır. 1855 yılında düzenlenen “Bütçe Nizamnamesi”nin başlığında bütçe kelimesi kullanılmasına rağmen, metninde, bütçe yerine “Muvazene Defteri” tabirinin kullanıldığını görüyoruz. Aynı zamanda, 1876 Anayasasında da bütçe kelimesine yer verilmiş ve ülkemizde 19. asrın sonlarına kadar bütçe yerine “Muvazene Defteri” “Muvazene-i Maliye” veya “Muvazene-i Umumiye” deyimleri kullanılmıştır. Ancak 1961 Anayasası ile getirilen Milli Bütçe kavramının kullanılmaya başlaması ve dildeki sadeleşme sonucu olarak “ Bütçe Tasarısı” ve “ Bütçe Kanunu” kelimeleri kullanılmaya başlanmış ve 1982 Anayasası ile de bu kavramlar tamamen yerleşmiş bulunmaktadır .
Devletlerin yerleştiği coğrafya üzerindeki hizmetler özelliklerine göre, kamu kesimi veya özel kesim tarafından görülür. Özel kesimin yapmadığı veya yapamadığı hizmetler kamu kesimi tarafından yerine getirilir. Bütçe, kamu kesiminin ürettiği hizmetlerin finansman aracıdır. Ülke kaynaklarının sınırlı olması kamu gelirlerinin de sınırlı olması sonucunu doğurmuştur. Tarihsel süreç içinde devletlerin yürüttükleri kamu hizmetlerinin artması, mevcut kamu hizmetlerininse standartlarının yükselmesiyle kamu hizmetlerinin maliyeti ve toplam ülke ekonomisi içindeki payı sürekli artış gösteren bir trend içine girmiştir. Bir taraftan kamu hizmetlerinin genişlemesi sonucu artan kamu giderleri, diğer taraftan artırılması zor olan kamu kaynakları arasında bir denge kurma gereği devletleri bütçe yapmaya zorlamıştır .
Devletin kamu ihtiyaçlarını giderebilmek adına harcama yaptığını ve bu harcamaları da kamu geliriyle finanse ettiğini belirtmiştik. Devletin bu süreç içinde ilk olarak bir planlama yapması ve hangi ihtiyaçların karşılayacağını belirlemesi gerekmektedir. Daha sonra bu ihtiyaçları hangi kamu gelirleriyle finanse edeceğini belirleyip harcamalar ile gelirler arasındaki dengeyi
sağlamalıdır. İşte kamusal önceliklerin belirlendiği, ileriye dönük tahminlerin ve planların yapıldığı bu süreç bizi bütçe kavramına götürmektedir.

1.1. Bütçenin Tanımı
Bütçe kavramı üzerine birbirinden farklı birçok tanım geliştirilmiştir. Geniş anlamı ile bütçe, “Devlete ait harcamaların yapılmasına, gelirlerin toplanmasına yetki veren ve bunlar arasında gerekli olan dengenin nasıl sağlandığını gösteren bir belgedir.” şeklinde tanımlanmaktadır. Dar anlamda ise bütçeyi, “bütçe mali bir plandır.” şeklinde tanımlayabiliriz . Bütçe, “Kamu kesiminin gelecek bir dönem için kaynak-harcama dengesini yansıtan ve parlamenter demokrasilerde yasama organının, yürütme organına kamu harcaması yapma ve kamu gelirlerini toplama konusunda verdiği yetkiyi gösteren belge” olarak tanımlanmaktadır . Bütçe kavramı üzerine birbirinden farklı birçok tanım geliştirilmiştir. Bütçe kavramı ile ilgili olarak yapılan tanımları iki grup halinde toplamak mümkündür. Bunlar bilimsel ve kanuni tanımlardır.
1.1.1. Bütçenin Bilimsel Tanımları
Bütçe, siyasi, mali, iktisadi ve hukuki mahiyeti itibariyle büyük önem arzeden ve esası bakımından iktisadi olan bir kavramdır. Ancak bilimsel olarak bütçenin tanımında tam birlik sağlandığını söylemek zordur. Bazı yazarlar bütçenin genel bir tanımını yapmaktan ziyade sadece özelliklerini belirtmekle yetinmişlerdir. Fransasız liberal ekolün öncülerinden iktisatçı Paul Leroy-Beaulieu bütçeyi; “Bütçe, öncelikle muayyen bir devre zarfında toplanacak gelirlerle yapılacak giderlerin tahmini ve mukayeseli cetveli, sonrada yetkili makamlar tarafından bu giderlerin yapılması ve gelirlerin toplanması için verilen bir izindir.” şeklinde tanımlamıştır. Fransız maliyeci René Stourm ise bütçeyi; “Devlet bütçesi, kamu gelirleri ile giderlerinin önceden verilmiş iznini kapsayan bir tasarruftur .” şeklinde tanımlamıştır. Bu tanımda sadece devlet bütçesinin ele alındığı görülmektedir. Bütçe konusunda en çok benimsenen tanım ise, bir başka Fransız maliyeci Edgar Allix tarafından; “Bütçe, devletin belli bir süre içindeki gelir ve giderlerini tahmini olarak belirleyen, gelirlerin toplanmasına, giderlerin yapılmasına izin veren bir tasarruftur.” şeklinde genel kabul görmüş bir tanımlama yapmıştır .
Türkçe literatürde ise, ilk olarak Bedii Necmeddin Feyzioğlu bütçeyi, “Devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin gelecek belirli bir devre içindeki gelir ve giderlerini tahmin eden ve bunların yürütülüp uygulanmasına izin veren bir hukuki tasarruftur” şeklinde tanımlamıştır . Ömer Faruk Batırel de bütçeyi, “Kamu kesiminin gelecek bir dönem için kaynak harcama dengesini yansıtan ve parlamenter demokrasilerde yasama organının, yürütme organına kamu harcaması yapma ve kamu gelirlerini toplama hususunda verdiği yetkiyi gösteren belge” şeklinde tanımlamıştır . Maliyecilerimizden Şerefattin Aksoy da bütçeyi; “Bütçe, devletin veya diğer kamu kuruluşlarının gelecek bir yıl için, kamu gelirlerini ve giderlerini gösteren, kamu gelirlerinin toplanmasına izin veren ve kamu giderlerinin yapılmasına yetki veren bir kanundur ”. şeklinde tanımlamıştır.
Kamil Tüğen ise bütçeyi şöyle tanımlamıştır; “Bütçe, gelecek bir döneme ilişkindir. Devletin gelecek döneme ait gelir ve gider tahminlerini kapsar. Ancak gelirlerin toplanabilmesi, giderlerin yapılabilmesi için parlamentonun, hükümete yetki ve izin vermesi gerekmektedir. Bütçe kapsamındaki kamu kuruluşları sadece bütçe ile kendilerine verilen ödenek kadar harcamada bulunabilirler. Yine, gelir toplayan kamu kuruluşları da bütçe kanunu ile verilen yetki dahilinde gelir tahsil edebilir .”
Bütçe, birçok yazar tarafından benzer niteliklerle tanımlanmışlardır. Bütçe, günümüzde dar kapsamlı bir bütçe denkliği aracı olmaktan çıkarak, ekonomik denge aracı olmaya geçişiyle niteliği ve kapsamı da genişletilmiştir . Bu nedenle yapılabilecek en uygun bütçe tanımını Nihat Edizdoğan yapmıştır. Edizdoğan bütçeyi; “Bütçe, ulusal ihtiyaçları karşılayan bir yönetim planı, iktisadi politikanın bir aracı, hükümetin kamu fonlarını nasıl kullanacağına dair yasama organına ve millete sunduğu mali bir rapor, önerileri eyleme dönüştürecek yasama kararlarının alınması için bir istek, ulusal hedefleri ve onlara ilişkin verileri incelemek için bir araya getirilen bir belge ve hükümet programlarının daha verimli ve etkin bir şekilde icrasını mümkün kılan bir araçtır. ” şeklinde tanımlamıştır. Gülay Coşkun ise çağdaş anlayışın neticesinde oluşan bütçe tanımını şu şekilde yapmıştır: “Ekonomik gelişme, tam çalışma, fiyat istikrarı, ödemeler dengesi gibi ulusal ekonominin gereklerini sağlayan bir araç olma yanında, devletin yapacağı hizmetleri sınıflandırarak öncelikle yapılması gerekenleri ele alıp bunların en etkin biçimde yapılmasını sağlayan ve devletin gelir ve gider dengesini ekonomi içinde kurabilen, bunun için hizmet programlarına mali kaynak tahsis eden, geleceğe ait bu mali planı saptarken geçmişteki hizmetlerin etkin biçimde yapıldığı hakkında gerek kamuoyuna gerek parlamentoya bilgi veren hukuki bir belge, bir araçtır. ”
1.1.2. Bütçenin Kanuni Tanımları
Bütçe için yapılan kanuni tanımlar, her ülkenin kendi kanunlarında yer alan, bütçelerin hazırlanması, uygulanması sırasında göz önünde tutulması gerekli ve zorunlu esasları belirten, hatalara ve kararsızlıklara yer vermemek için açık ve kesin olarak yapılan tanımlardır.
31 Mayıs 1862 tarihli Fransız Kararnamesinden alınan ve 26 Mayıs 1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunumuzun 6. maddesinde yer alan tanıma göre, “Bütçe, Devlet devair ve müessesatının senevi varidat ve masarif muhammenatını gösteren ve bunların tatbik ve icrasına mezuniyet veren bir kanundur. ” şeklinde tanımlanmaktadır. Muhasebe-i Umumiye Kanunu günün koşullarına uydurulabilmek amacıyla Maliye Bakanlığınca değiştirilmiş ve Genel Muhasebe Kanunu tasarısının 3. maddesinde sade bir dil ile “Bütçe, devletin bir yıllık süre içindeki gelir tahminleri ile giderlerini gösteren ve bunların uygulanmasına ve yürütülmesine izin veren bir kanundur. ” şeklinde tanımlanmıştır.
Kamu mali yönetimini düzenleyen ve Muhasebe‐i Umumiye Kanunu’nu yürürlükten kaldıran 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu öncesinde bütçe denildiğinde, devletin merkezi idarelerinin bütçeleri anlaşılmaktaydı. Daha sonraları, devletin üstlendiği görevlerin artışına paralel olarak, çok sayıda kamu kurum ve kuruluşları kurulmuş ve kamu kesimi, düzenleyici ve denetleyici kuruluşlar dahil, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerini, mahalli idareleri, sosyal güvenlik kurumlarını ve ticari faaliyette bulunan diğer kamu kuruluşlarını kapsar hale gelmiştir. Dolayısıyla, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Muhasebe‐i Umumiye Kanunu’nu uygulama alanını sınırlayan ve eleştirilen bu yönünü dikkate alarak uygulama alanını geniş kapsamlı belirlemiştir. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre bütçe; ““Belirli bir dönemde ki gelir ve giderlerin tahmini ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konan belgeyi ifade eder. ” şeklinde tanımlanmıştır.
Yukarıdaki tanımlarda da görüldüğü gibi bütün tanımlar ifade bakımından farklı gibi gözükseler de, belirli ortak öğelere dayanmaktadırlar. Bu tanımlamalara göre bütçenin devletin gelir kaynaklarıyla giderlerini belirten, gelirler ile harcamalar arasında denge kuran ve bu kaynakların elde edilmesi ve elde edilen kaynakların harcanmasına belirli bir dönem için izin veren bir kanun olduğu anlaşılmaktadır.
1.2. Bütçenin Özellikleri
Bütçenin mali, hukuki, siyasi ve ekonomik özellikleri bulunmaktadır. Bütçe, gelecek bir yılı kapsayan bir gelir ve gider tahminidir. Devletin üstlendiği görevlerini yerine getirmek amacıyla hazırladığı bir finansman planı özelliği göstermektedir. Bütçe bir kanundur, devletin varlığından doğan mali yükün belirlenmesine ve bu yükün eşit bir şekilde dağıtılmasına yardım etmektedir. Devletin üstlendiği ekonomik, politik ve mali amaçlarını gerçekleştirmek için kullandığı bir araç olarak ifade edilmektedir. Bütçe aracılığıyla devlet faaliyetleri açık ve belirgin olma gibi özellikler taşıyarak faaliyetler arasında ahenk ve uyumun oluşması kolaylaştırmaktadır .

1.2.1 Mali Özelikleri
Devletin izlemeyi amaçladığı sosyo-ekonomik politikanın bir aynasıdır. Amaçlanan politikalara ulaşılabilmesi için bütçenin kamu harcamalarının tamamını kapsaması gerekir ki sonuca daha etkili bir yoldan ulaşılabilsin. Geleceğe ait gelir ve gider öngörülerini yansıtan bir belgedir. Yürütme organının harcamalar ve gelirlerle ilgili karar ve öngörülerini bir mali yıl için kapsayan yasal bir düzenlemedir. Bütçeler, devletin varlığından doğan mali yükün belirlenmesine ve bu yükün adil bir biçimde dağıtılmasına yardımcı ve aracı olurlar. Mali bir araç olarak kullanılırlar .

1.2.2 Hukuki Özellikler
Bütçe bir kanundur.(Halkın iradesinin yansımasıdır.) Bütçeler ülkelerin anayasalarında yer alır. Yasama organınca yürütme organına verilen bir ön izindir. Ön izin bütçeye hukuki meşruluk kazandırır. Hükümetin hazırlaması, yasama organının görüşüp onaylaması ve kamu yönetim birimlerini bağlayıcı bir tasarruf olması bütçenin hukuki boyutunu yansıtır. Sayıştay'ın bütçe üzerindeki hukuksal denetimi vardır .

1.2.3 Siyasi Özelikleri
Bütçe kamu yönetiminin gidişatını etkileyecek bir araç olarak parlamentoya hükümete yol gösterme ve yönetme olanağı verir. Kamu ekonomisinin tercihlerini belirtir. Hükümetin kamu harcaması üzerindeki tasarruf yetkisi bütçe ile belirlenir .
1.2.4 Ekonomik Özelikleri
Bütçe kamu kurum ve kuruluşlarına maliyet-fayda ilişkisi içerisinde hizmetlerini sunmalarını sağlamaktadır. Böylece elde var olan sınırlı ekonomik kaynaklar ile azami yararın elde edilmesi amaçlanır. Ekonominin konjonktürel devrelerinde düzenleyici etki gösterir. Ekonomi içerisindeki kaynak dağılımını belirler .

1.3. Bütçenin Fonksiyonları
Bütçeden, bir kurum olarak çeşitli fonksiyonları ya da işlevleri yerine getirmesi beklenmektedir. Bütçenin fonksiyonları, izlenen ekonomik ve mali yaklaşımlara, toplumsal hayattaki gelişmelere ve devlet anlayışındaki değişmelere göre zamanla birçok ülkede değişikliğe uğramıştır . 19. Yüzyıl klasik maliye görüşünün etkisiyle ortaya çıkan bütçenin fonksiyon ve ilkeleri devletlerce katı bir şekilde uygulanmıştır. Fakat günümüzde devletin yapmış olduğu hizmetler değişime uğramıştır. Önceleri kabul gören dar kapsamlı fonksiyon ve ilkeler devlet hizmetlerindeki, ekonomik olgulardaki meydana gelen değişimler günümüzde bu fonksiyon ve ilkelerin önceleri uygulandığı kadar katı uygulanmadığı gerçeğini ortaya çıkarmıştır. Ekonomik ve sosyal yaşamda meydana gelen gelişmeler, ekonomik ve mali düşünce ile devlet anlayışındaki değişmeler neticesinde zamanla hemen hemen bütün ülkelerde genişleme göstermiştir .
Her iktisadi ve hukuki kurum gibi bütçe de bazı görevleri yerine getirmek zorundadır. Bu da ortaya bütçenin fonksiyonları kavramını çıkarmaktadır. Bütçenin fonksiyonları iki kısımda ele olmak üzere iki kısma ayrılmıştır.

1.3.1. Bütçenin Klasik Fonksiyonları
Bütçenin klasik fonksiyonları, Siyasi Fonksiyon, (Geleneksel) İktisadi Fonksiyon, Mali Fonksiyon, Hukuki Fonksiyon ve (Geleneksel) Denetim Fonksiyonundan oluşmaktadır.
1.3.1.1. Bütçenin Siyasi Fonksiyonu
Bütçenin hükümetçe hazırlanıp meclise sunulması, meclisin de bütçeyi reddetmeye kadar varabilecek düzeyde denetleme yetkisine sahip olması, günümüzde normal bir durum olsa da, demokratik sistemlerde görülebilecek bu yapıya ulaşmak için ağır bedeller ödenmiştir. Bu yüzdendir ki, ‘bütçenin onaylanması’ hakkı millet egemenliğinden doğmuş bir haktır. Parlamenter demokrasilerde millet meclisi hükümetten istediği zaman hesap sorabilir, çünkü hükümet gelecek yıl içinde yapacağı faaliyetler için meclisten ödenek ister. Yasama organı, kamu hizmetlerinin çeşitlerini ve tutarını belirlemesi siyasi bir tercih olduğu için bütçenin siyasi fonksiyonu ortaya çıkar.
Siyasal fonksiyon, bütçenin kamu yönetiminin işleyişi açısından hükümetlerin temel politikalarını yansıtan bir belge olmasının göstergesidir. Bütçe, hükümetlerin kamu hizmetlerini yerine getirirken nasıl bir mali plan uygulayacaklarını, ne çeşit hedeflere ulaşmak istediklerini göstermesi açısından siyasi bir işleve sahiptir . Bütçenin siyasal fonksiyonu, toplumun kamusal tercihini, önceliklerini yansıtmasıdır. Parlamento toplum adına hükümete gelir toplama ve harcama yapma yetkisi verir, hükümet ise toplumun kamusal tercihlerine göre faaliyetlerde bulunması gerekmektedir.


1.3.1.2.Bütçenin İktisadi Fonksiyonu
İktisat sınırlı kaynaklar ile sınırsız ihtiyaçların nasıl karşılanacağına çözüm arayan bilim dalıdır. Bütçelerde bir sonraki yıl da kamunun tüketim planını içerirler. Bireyler gibi kamu birimlerinin de ihtiyaçları sınırsızdır. Hükümetler bütçeleri oluştururken bir takım tercihler yapmaktadırlar. Kamu yaptığı harcamalarla piyasanın en büyük tüketicisidir. Bu nedenle bütçe hacmi üzerinde ki kararların milli ekonomiyi etkilemesi doğaldır.
Her toplumun temel amacı, refah içinde yaşamak olduğuna göre, bunu sağlayan milli gelirinde istikrarlı bir şekilde artırılması gerekmektedir. Bu bakımdan devlet bütçesine büyük bir titizlik gösterilmeli, sadece bütçede gelir artışı sağlayacak mali konular yerine makro ekonominin büyüklükleri de önceden düşünmelidir. Bütçenin iktisat politikasının bir bölümünü oluşturan maliye politikası araçlarından biri olması bunu gerekli de kılmaktadır. Böylece bütçenin tam çalışmayı sağlamada bir araç olarak kullanılabileceği, izlenen politikaya uygun şeklide gelir dağılımını etkileme ve uyumlaştırma amacına yönelik olarak adaletsizlikleri törpüleyeceği, genel tutarı ve bileşimi ile ekonomide kıt kaynakların dağılımını etkileyebileceği ortaya konulmuştur .

1.3.1.3.Bütçenin Hukuki Fonksiyonu
Bütçenin hukuki fonksiyonu, bütçenin yasal dayanağını ifade etmektedir. Bütçe ile devletin gelirlerini toplamasına izin, giderlerini yapmasına yetki verilmektedir. Bundan dolayı bütçenin hazırlanma, uygulanma ve denetlenme dönemlerinde yapılan bütün işlemlerin yasal dayanağa göre gerçekleşmesi bütçenin hukuki fonksiyonunu oluşturur . Bütçe bir kanundur ve yıllık olarak kabul edilmesi itibariyle ve yıl bitiminde kanunun yürürlükten çıkması itibariyle hukuki bir kanundur. Meclisten eğer bütçe kanunu geçmezse anayasanın ilgili maddelerinden dolayı, o yıl ne bir harcama ne de bir gelir toplamak mümkündür . Bütçe kanunu parlamento tarafından hükümete gelirin toplanması ve giderlerin yapılmasına izin verdiğinden, hükümet gelir ve gider yönünden bütçeden doğan birtakım hukuki işlemlerde tasarruflarda bulunur. Bu durum bütçenin hukuki niteliğe sahip olduğunu göstermektedir .
Bütçenin hukuki niteliğe sahip olması yürütme organını izin verilen giderler için harcama yapması, yetki verdiği geliri toplama konusuna bağlar ve tüm faaliyetlerin kanunlara uygun şekilde yapılmasına zorlar. Yani bütçenin hukuki fonksiyonu, tüm idari işlemlerin kanunlar çerçevesinde yapılması anlamına gelmektedir .

1.3.1.4.Bütçenin Mali Fonksiyonu
Bütçe, devletin gelir ve giderleri arasında denge kurmaya çalışır. Buna bütçenin mali fonksiyonu denir. Buna göre, bütçenin mali dengeyi sağlayacak biçimde harcamalar ile gelirler arasında bir denge oluşturması, gerekli ve yeterli bir koşuldur . Devlet kamu hizmetlerini gerçekleştirirken bir mali plan çerçevesinde faaliyetlerini gerçekleştirmekte ve hizmetler önem sırasına göre değerlendirilmektedir. Hizmetler üretilirken en az mali kaynağın harcanması ve yüksek faydanın elde edilmesi gerekmektedir .



1.3.1.5. Bütçenin Denetim Fonksiyonu
Denetim fonksiyonu ile bütçenin hazırlanması ve uygulanma sonuçları karşılaştırılarak bütçe gerçekleşmesinin en doğru biçimde nasıl olabileceğinin belirlenmesidir . Bu fonksiyon, bütçenin siyasi, hukuki, iktisadi ve mali fonksiyonlarını tamamlayıcı niteliktedir. Yasama organının, yürütme organına verdiği yetkilerin ne şekilde kullandığını denetlemesidir. Yürütme organının faaliyetlerinin yasama organı tarafından denetlenmesi bütçe aracılığıyla söz konusu olur. Devletin mali yönetiminin, işlemlerinin denetlenmesi ve verilen yetkilerin nasıl, nerede ve ne ölçüde kullanıldığı bu fonksiyon sayesinde araştırılır .
Denetim fonksiyonun ise diğer fonksiyonların tamamlayıcı bir yapısı söz konusudur. Denetim fonksiyonu, bütçenin hazırlanması ve uygulanması sonucunda elde edilen bilgileri karşılaştırarak bütçenin gerçekleşmesinin en doğru biçimde nasıl olabileceğini saptamasını sağlamaktadır .

1.3.2. Bütçenin Çağdaş Fonksiyonları
Bütçeleme kavramının ortaya çıktığı ilk dönemden bugüne kadar geçen zamanda, devlet yapısında ve fonksiyonlarında farklılıklar ve yeniliklerin oluşmasıyla çağdaş bütçe fonksiyonları ortaya çıkmıştır. 1929 dünya ekonomik buhranın ardından gelişen ekonomik düşünceler ve uygulanan ekonomi politikaları da maliye politikalarının etkinliği artmıştır. Bütçenin çağdaş fonksiyonları modern maliye anlayışının gelişimine bağlı olarak bütçeye yüklenen yeni fonksiyonlardır. Çağdaş fonksiyonlar, klasik fonksiyonlardan farklı olarak kamunun ekonomi içindeki etkinliğini daha da artıran fonksiyonlardır.

1.3.2.1. Bütçenin Planlama Aracı Olma Fonksiyonu
Bütçe, kamu kesiminin mali, ekonomik ve siyasal bir planıdır. Bunun yanında, bütçede yer alan harcama ve gelir tahminlerinin eşit olması, bütçe dengesini göstermektedir. Ekonominin genel dengesinin planlanmasında bütçe dengesi veya dengesizliği bir araç olarak kullanılabilmektedir. Bütçe bir planlama aracı olmasına karşın, plan ile aynı anlamda ve içerikte değildir. Bütçenin planlama aracı olması aşağıdaki şekilde açıklamaktadır:
• Bütçe, kamu gelir ve giderleriyle ilgili mali (parasal) işlemleri yansıtan,
• Kamusal kaynakların etkin şekilde kullanımını sağlayan,
• Devlet ve diğer kamu kuruluşlarının gelecek bir dönemdeki amaçlarına ulaşmayı, politikalarını ve programlarını gerçekleştirmeyi hedefleyen bir plandır .
Bununla birlikte yukarıda da belirtildiği gibi bütçeler bir yıllık olarak hazırlanıp uygulandığı için her ne kadar bir planlama aracı niteliği taşımalarına karşın kalkınma vb. planlar ile bütçelerin birbirinden ayrıldığı açıktır. Diğer yandan, genel olarak uzun vadeli kalkınma planlarının finansman kaynağı bütçeler olduğundan, gelişmekte olan ya da az gelişmiş ülkelerde istenilen düzeyde kalkınmanın sağlanabilmesi amacıyla plan ve bütçenin sıkı bir diyalog ve etkileşim içinde olması gerekmektedir .

1.3.2.2. Bütçenin Gelir Dağılımında Adaleti Sağlama Fonksiyonu
Gelir dağılımında adaleti sağlamak ve herkesin geçinebileceği bir gelire kavuşma imkanını sağlamak günümüz devletlerinin iktisadi fonksiyonları arasında yer almaktadır. Mali araçlar da, gelir dağılımında uyum ve adalet sağlama amacına yönelik olarak bütçelere konulmaktadır . Bütçe politikalarıyla gelirin yeniden dağılımı söz konusu olmaktadır. Gerçekten, devlet bütçe ile hem harcamalar hem de gelirler yoluyla gelir dağılımını düzenleyebilmektedir. Bütçenin gelir dağılımını düzenleme fonksiyonu, iktisadi mekanizmanın işleyişi sonucu kendiliğinden oluşan gelir dağılımını etkileme (emek gelirinin payını yükseltme; gelir seviyesi düşük kesimlere transfer ödemeleri yaparak, eğitim ve sağlık gibi hizmetlerden geniş ölçüde faydalanmalarını sağlayarak dolaysız ya da dolaylı biçimde gelir dağılımını iyileştirme) ve beraberinde tedbirlere başvurma şekliyle gerçekleşmektedir .

1.3.2.3. Bütçenin Ekonomik İstikrarı Sağlama Fonksiyonu
Ekonomik istikrar, bir ekonomide tam istihdamın ve fiyatlarda istikrarın sağlandığı durumdur. Ayrıca bu durumu destekleyici diğer etkenler, ödemeler dengesinin kurulması ve uygun bir büyüme oranının gerçekleşmiş olmasıdır. Ekonomiler yurtiçi veya yurtdışı birçok nedenden dolayı istikrarsızlık içine girebilirler. Bütçeler devlete, diğer ekonomi politikası araçlarıyla birlikte ekonomik istikrarsızlıkla mücadelede önemli katkı sağlayabilmektedir .

1.3.2.4. Bütçenin Ekonomik Kalkınmayı Sağlama Fonksiyonu
Ülkelerin temel amacı ekonomik kalkınmadır. Ekonomik kalkınmayı belirleyen üç temel unsur vardır. Bunlar; sermaye, emek ve teknolojik gelişmelerdir. Devlet bu üç unsuru maliye politikası aracılığı ile etkiler. Maliye politikası aracı olarak bütçe kullanılır. Bu doğrultuda ekonomik kalkınmayı sağlayabilmek için amaca uygun kalkınma planlarının yapılması gerekmektedir. Kamu yatırımlarının yarattığı üretim artışları ekonomik kalkınmada büyük rol oynayabilmektedir. Politik kararlarla, bütçede yer alarak yapılan kamu yatırımları doğrudan üretimi artırdığı gibi alt yatırımlarıyla özel sektör yatırımlarını, yani üretimi teşvik edici rol de oynayabilmektedir .
Ekonomik kalkınma, bir ülkede kişi başına düşen milli gelirdeki devamlı ve reel artışlarla beraber toptan bir yapısal değişmenin gözlemlenmesi ile oluşmaktadır. Ekonomik kalkınmayı amaçlayan ülkeler bütçe aracılığıyla kalkınmalarını arttırmak durumundadırlar. Bu nedenle bütçede yatırım harcamalarına ağırlık vererek bütçenin kalkınma plan ve programlarıyla uyumlu olarak uygulanmasını sağlamaları gerekmektedir .

1.3.2.5. Bütçenin Optimal Kaynak Dağılımını Sağlama Fonksiyonu
Devlet bütçe aracılığıyla (kamu hizmeti dolayısıyla) giriştiği faaliyetleri etkin bir şekilde yerine getirmeyi ve dolayısıyla da hem piyasanın düzenli bir şekilde işlemesini hem de ekonomideki mevcut kaynakların optimum kullanımını sağlamaya çalışır. Bölge ve sektörler arası denge sağlamak amaçlanır .
Optimal kaynak dağılımı, kamu ve özel kesim arasındaki kaynak dağılımının etkinliğini sağlamanın yanında, kamu kesiminde birbirine rakip olan çıkar ve talepler arasındaki tercihlerin belirlenmesini ve bu yapı içindeki dengenin sağlanmasını amaçlamaktadır . Başka bir ifadeyle, ekonomideki sınırlı kaynakların, toplumsal faydayı en üst düzeyde sağlayacak biçimde yönlendirilerek mal ve hizmet üretimi yapılması, yani, mevcut üretim araçlarının en rasyonel şekilde ve en geniş ölçekte toplumsal ihtiyaçları karşılayacak düzeyde kullanılmasıdır .

1.3.2.6. Bütçenin Yönetim Aracı Olma Fonksiyonu
Kamu yönetiminin en etkin politika araçlarından birisi de bütçedir. Bütçe olmadan kamu yönetiminin işlemesi oldukça zordur. Piyasa ekonomilerinde devletin faaliyet göstermesi, yapılan faaliyetlerin karşılığının finansmanı vasıtasıyla yapılmaktadır. Yani, ülkedeki kamu yönetiminin iyi bir şekilde işleyebilmesi için yönetsel yapının bütçeye konulacak ödenekler ile çalıştırılması mecburidir. Eğer ki bütçe süreci rasyonel değil ise, ülkede mevcut olan kamu yönetiminin başarısız olması ve kamu hizmetlerinin yapılmasında birçok sorunun çıkması da kaçınılmaz bir son olacaktır 94. Bütçenin, onu uygulayacak kuruluşun yapısına, amaçlarına ve özelliklerine uygun bir şekilde şekillendirilmesi de bu nedenden dolayıdır. Bütçenin bir yönetim aracı olduğu demokratik parlamenter rejimlerde, siyasi iktidarın hükümet politikası olmasından da anlaşılmaktadır. Ayrıca, bütçenin meclis tarafından onanması, hükümetin uygulayacağı politikanın onaylanması anlamına geldiği gibi, reddi durumunda ise, hükümetin yürütme planının kabul edilmediği anlamına gelmektedir .

1.4.BÜTÇE İLKELERİ
1.4.1. Bütçe İlkeleri Hakkında Genel Bilgiler
Bütçenin kendisinden beklenen işlevleri yerine getirebilmesi ve devlet dairelerinin harcamaları üzerinde siyasal İktidarın denetimini sağlamak için uyulması gereken bir takım ilkeler mevcuttur. Bu ilkeler, 19. yüzyılda geliştirildikleri için klasik bütçe ilkeleri olarak da adlandırılabilirler. Ancak, ilkelerin amaçları halen geçerliliğini korumaktadır ve günümüz bütçelerinde uygulanmaktadır. Nitekim, çoğu ülkede, yasal nitelik/kimlik kazanma gereğine istinaden, ilkelerin önemli bir kısmı, anayasa başta olmak üzere, çeşitli kanunlara alınmışlardır. Zira, bütçe ilkeleri, bütçenin fonksiyonlarının yerine getirilmesini sağlanmasını amaçlamaktadır. Bunun yanında, bütçenin siyasî, hukukî, iktisadî, mali fonksiyonları da bu ilkeler sayesinde geçerlilik, anlam ve derinlik kazanmaktadır. Bu nedenle, bütçeler, bu ilkeler gözönünde bulundurularak hazırlanmaktadır .
Bütçe ilkeleri, klasik bütçe ilkeleri ve modern bütçe ilkeleri olarak ikiye ayrılabilir. Klasik bütçe ilkeleri; genellik ilkesi, birlik ilkesi, yıllık olması ilkesi, önceden izin alma ilkesi, alenilik ilkesi, anlaşılır olma ilkesi, samimiyet ilkesi, doğruluk ilkesi ve bütçenin denkliği ilkesi olarak bilinmektedir. Klasik bütçe ilkeleri Neumark tarafından sınıflandırılmıştır. Neumark bütçe ilkelerini, statik ve dinamik ilkeler olarak ikiye ayırmıştır. Statik bütçe ilkeleri, bütçenin kapsamını ve şeklini ortaya koyan ilkelerdir. Statik bütçe ilkeleri şunlardır;
1) Maddi ilke: Doğrudan bütçenin kapsamını ilgilendiren genellik ilkesidir.
2) Şekli ilkeler: Bütçe belgelerinin şekli ile ilgili olan birlik ve açıklık ilkeleridir.
Dinamik ilkeleri ise, bütçenin hazırlanması, onaylanması ve uygulanmasını ortaya koyan ilkelerdir. Dinamik bütçe ilkeleri doğruluk, alenilik, önceden izin alma ve tahsis ilkeleridir.
Çağdaş bütçe ilkeleri ise toplama ilkesi ve yeknesaklık ilkesidir .

1.4.2. Klasik Bütçe İlkeleri
Klasik bütçe sisteminde yer alan ve genel olarak üzerinde fikir birliğine varılmış bazı temel ilkeler bulunmaktadır. Bu ilkeler, temelde klasik bütçe sistemi içerisinde yer almakla birlikte günümüze kadar geçerliliklerini sürdürebilmişlerdir.
Klasik bütçe sisteminde genel kabul görmüş ve uyulması gerekli görülen ilkeler, temel olarak on başlık altında incelenmeye çalışılmıştır. Bunlar; Genellik İlkesi, Birlik İlkesi, Açıklık ve Anlaşılır Olma İlkesi, Yıllık Olma İlkesi, Bütçenin Denkliği İlkesi, Doğruluk İlkesi, Önceden İzin Alma İlkesi, Ayırım ( Tahsis) İlkesi, Alenilik ilkesi ve Bölümler İtibariyle Onaylama İlkesi şeklindedir.

1.4.2.1. Genellik İlkesi
Genellik ilkesi klasik maliyecilerce çok katı biçimde üzerinde durulup uygulanan bütçe ilkesidir. Bu ilke devlet maliyesini tek bir varlık olarak ele alır. Devletin bütün gelirlerinin ve giderlerinin bütçede yer almasını amaçlayan ilkedir . Buna göre, genellik ilkesi gereğince, gelirlerin, önceden, belirli bir gidere tahsis edilmemesi; gerek gelirlerin gerek giderlerin, bütçeye, gayri safi olarak geçirilmesini gerektirmektedir . Genellik ilkesi, devlet maliyesinin tek bir varlık olarak ele alınmasını, her türlü devlet gelir ve giderlerinin bütçede yer almasını amaçlayan bir ilkedir. Bu sayede bütçede, tüm kamu gelir ve giderlerinin ayrıntılı bir şekilde ve ait oldukları sütunlarda yer alması; kamu kuruluşlarının gerçek mali durumlarının bütçede yer alması sağlanmış olur. Genellik ilkesinden bahsetmek için üç durumun gerçekleşmesi gerekir. Bunlar ;
• Tüm gelir ve giderlerin bütçede gösterilmesi
• Bütçede yer alan gelir ve giderlerin gayri safi olarak belirtilmesi
• Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilememesidir.
Gelir ve giderlerin tam olarak bütçede yer alması sağlanırken, gelir ve giderlerin birbirinin arkasına gizlenmeyecek şekilde, ayrı ayrı tutarlar halinde gösterilmesi ve kamu gelirinin önceden belirli bir hizmete karşılık olarak gösterilmeksizin bütün kamu gelirlerinin bütün kamu giderlerinin karşılığı olarak kabul edilmesi gerekir .
Gayri safi usulde, gelirlerden giderler ve giderlerden gelirler indirilmeden devlete ilişkin tüm gelir ve giderlerin bütçede gayri safi olarak gösterilmesi esastır. Bir başka deyişle, geliri “bütçe geliri”, gider de “kamu harcaması” olarak gösterilmelidir. Giderlerin gayri safi olması ilkesi sayesinde, tahakkuk daireleri, sadece, siyasal iktidardan aldıkları ödenekleri harcayabilecek, kendi sağladıkları gelirlerle bu harcamaları artıramamaktadırlar .
Ademi tahsis yönteminde; belirli kaynaklardan elde edilen gelirler, belirli hizmetlere tahsis edilmeyip bütün hizmetlerin karşılığı olarak kabul edilir. Örneğin; mahkemelerin almış olduğu harçlar, trafik cezaları bu dairelerin hizmetlerini görebilmeleri için kendilerine tahsis edilmez, doğrudan doğruya hazineye gelir yazılır. Bu yöntemle devletin tek hazinesi olması esasını kabul eder. Devletin bütün gelirlerinin bu hazinede toplanması ve giderlerin bu hazineden ödenmesi gerekir. Türk bütçe sisteminde genellik ilkesinin istisnası olan uygulamalar ise bütçe dışı fon uygulamaları, koşullu bağış ve yardımlar ve belirli hizmetlere tahsis edilen borçlanma gelirleridir .
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunun 13. maddesinde genellik ilkesi; “Tüm gelir ve giderler gayri safi olarak bütçelerde gösterilir. Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır. Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir ”. şeklinde tanımlanmıştır.

1.4.2.2. Birlik İlkesi
Birlik ilkesi ve genellik ilkesi içerik bakımından benzerlik göstermektedir. Her iki ilkede de devletin tüm gelir ve giderlerinin genel bütçe dahilinde yapılması öngörülür. Gelir ve giderlerin tek bir bütçede toplanmasıyla birlik ilkesine uyulduğu gibi, bütçe dışında gelir ve gider olmaması yönüyle de genellik ilkesi uygulanmış olur .
Bütçe mali araçların tümünü bir araya toplayan bir mali doküman olduğuna göre devletin gerçek mali durumu açık ve doğru biçimde gösterilmelidir. Her idarenin ayrı bir bütçesi olursa, bütçelerin sayıları çoğalırsa, hele her biri ayrı bir yöntemle yapılırsa gerçek durumun ne olduğunu kestirmek zordur. Birlik ilkesi gereği bütçe meclis onayından geçer, aksi halde meclisten çok sayıda bütçe geçer ya da meclisten geçirilmemeye başlanır. Zamanla meclisten yani seçilmişlerin maliye politikalarından haberdar olmamalarına yol açar. Birden fazla bütçe olursa kaynaklar sınırlı, ihtiyaçlar birden fazla olduğundan fayda maliyet analizi yapılmadan harcama yapılır. Genel bütçe dışına çıkma eğilimi, genel olarak devlet bütçesinin uygulama ve denetiminde başvurulan usullerden kurtulmak isteği doğurur. Denetim zaafa uğradığı yerlerde kötü kullanmalar, savurganlıklar kendini gösterir .
Bu ilke ülkenin yönetim şekliyle de (merkezden veya yerinden yönetim ilkeleri) ilgilidir. Çünkü merkezi yönetim sisteminin uygulandığı ülkelerde, geçerlilik kazanan bu ilke, yerinden yönetimin uygulandığı ülkelerde yerini “ayrılık ilkesi”ne bırakmaktadır. Birlik ilkesinin diğer adı da konsolidasyondur. Kamu kuruluşları ayrı ayrı bütçeler düzenlemekte, fakat neticede bu bütçeler bir araya getirilerek birleştirilmekte ve konsolide bütçe halini almaktadır . Ülkemizde bütçe türleri ve kapsamı 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yeniden düzenlenmiş olup, Kanunun 12. maddesine göre kamu idarelerinin bütçeleri; genel bütçe, özel bütçe, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, sosyal güvenlik kurumu bütçesi ve mahalli idare bütçesi olmak üzere 5 gruba ayrılmıştır. Genel bütçeli idareler ve özel bütçeli idarelerin bütçeleri ile düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi konsolide edilerek Merkezi Yönetim Bütçesi oluşturulmakta, Merkezi Yönetim Bütçesine sosyal güvenlik kurumu bütçesi ve mahalli idare bütçelerinin ilave edilmesiyle de Genel Yönetim Bütçesine ulaşılmaktadır .

1.4.2.3. Açıklık ve Anlaşılır Olma İlkesi
Bütçenin anlaşılır olma ilkesine göre bütçenin tahmin edilmesi, uygulanması ve sonuçlarının hem parlamento hem de ilgilenen her kes tarafından anlaşılır ve açık olmalıdır. Bunun için bütçenin hem gelir hem gider bakımından sınıflandırılması gerekmektedir . Bu ilke uygulama kolaylığına yönelik olduğundan günümüzde çok önem kazanmaktadır. Çünkü giderek hacim olarak çok genişleyen bütçenin anlaşılır olması gerekmektedir.
Kamu harcamalarının millî gelirlerin önemli bir kısmını meydana getirmesi ve bu paraların harcanmasına aracılık eden bütçelerin türlerinin çoğalması ile bütçelere ait harcama usul ve esaslarının karışık hale gelmesi, bütçeleri, zor anlaşılır metinler haline getirmiştir. Bu durum, malî alanda uzman olmayan parlamenterlerin bütçeyi anlamalarını güçleştirmekte ve dolayısıyla görüştükleri bütçeler konusunda düşüncelerini ortaya koymakta zorluk yaratmaktadır. Bunun için, bütçenin, uzman olmayan kişiler tarafından bütçede hangi giderlerin yer aldığını, hangi işlere ve ne ölçüde gider ayrıldığını kaynak ve mali olanakların kullanım durumunu kolayca anlayıp incelemelerine olanak verecek biçimde düzenlenmesini gerekir. Bu düşünceden yola çıkılarak geliştirilen ve vuzuh veya vazıhlık prensibi olarak da adlandırılan açıklık ilkesi, bütçenin hazırlanma devresinden başlamak üzere kesinleşme ve denetim devreleri içindeki bütçe dokümanları ve bütçe uygulamalarının, bütçeyi görüşerek kabul eden parlamento üyeleri ve hatta, vergi ödeyenler tarafından anlaşılacak açıklık ve sadelikte düzenlenmesi anlamını taşımaktadır.
Devlet bütçelerinde açıklık ilkesine demokratik parlamenter rejime sahip olan ülkelerde büyük önem verilir. Bireylerin elinde bulunan hükümranlık hakkı bütçe hakkının da kullanılmasını sağlar ve bireyler devlet gelirlerinin hizmet ve miktar olarak ne şekilde harcandığını açıkça görebilir. Bu bakımdan, bütçenin bu ilkesinin, demokratik rejim içinde bulunmayan ülkelerde uygulanması söz konusu edilemez. Buna göre, demokratik rejime sahip ülkelerde, ülke güvenliği ile yakından ilgili bulunan gizli istihbarat, savunma ve benzeri güvenlik harcamalarının nedeni ne olursa olsun gizli tutulması açıklık ilkesini zedeler; “bilginin kamusallılığı ilkesi” sadece, bütçe hesaplarını değil, aynı zamanda, bütçe dışı tüm mali faaliyetleri ve benzeri faaliyetleri de kapsamına almak zorundadır .

1.4.2.4. Yıllık Olma İlkesi
Bütçenin yıllık olması ilkesi; gelir ve gider tahminlerinde doğruluk derecesini artırmak, bütçe denetimini daha doğru ve verimli yapmak amacına dayanmaktadır. Bu ilke, bütçe gelir ve giderlerine ilişkin izin ve yetkilerin bir yıl için verilmesini öngörmektedir. Buna göre, gerek gelir tahminleri gerekse ödenekler ancak bir yıl için geçerli olabilecektir. Bir yıllık dönemin genel olarak kabul edilmesinin nedeni, hasat zamanı, iklimler gibi doğal olayların akışı ile ekonomik faaliyetlerin planlanmasında ve hesaplanmasında yaygın bir zaman ölçüsü olmasından ileri gelmektedir. Bütçenin ve hesap döneminin yıllık olması, piyasa işlemleri için de geçerli olduğundan devlet, vergi gelirlerini toplama bakımından da yıllık devre ile bağlıdır. Gelir ve kurumlar vergilerinin hasılatı takvim yılında işletmelerin elde ettikleri kârlara göre belirlenmektedir. Bu ve benzeri nedenlerle devlet gelirlerini artırmak veya azaltmak için yıllık dönem, en uygun planlama dönemi olarak kabul edilmektedir. Yalnız burada dikkat edilmesi gereken konu, vergi yasalarının bir yıllık olmadığı ve diğer yasalar gibi sürekli olduğudur. Ancak her yıl yasama organı bütçe ile vergilerin toplanmasına yeniden izin vermektedir. Yasama organı, yürütme organına gelir toplama ve gider yapma izin ve yetkisinin bir yıl için verilmektedir . Yıllık olma ilkesi, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yeniden düzenlenmiş olup, Kanunun 13. maddesinin (d) fıkrasında “Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle görüşülür ve değerlendirilir. ” denilmek suretiyle bütçenin hazırlanmasında ilkeleri değiştirilmiştir. Ancak yıllık olma ilkesi özde değiştirilmemiştir. Böylece yıllık olma ilkesi güçlendirilmiştir .
Ancak günümüzde yıllık olma ilkesine ters düşen uygulamalar da mevcuttur. Mesela, sıra dışı bir uygulama olan geçici bütçeler, yıllık olma ilkesine ters düşen bir uygulamadır. Bütçenin reddedilmesi veya bir nedenden dolayı yeni bütçenin mali yılbaşına yetişmemesi durumunda, geçici bütçe uygulaması devreye girmekte ve bir önceki yılın bütçesi uygulanmaya devam edilmektedir. Bunun dışında, yatırım bütçeleri ile bir yılı aşan giderler de yapılabilmektedir. Uzun süreli kalkınma planları ve programları ile ilgili yatırım bütçelerinde yer alan giderler, bir yılı aşan sürelerde kullanılabilmektedir . Anayasamızın 161. maddesinin üçüncü bendinde “Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. ” denilmektedir. Böylece, kalkınma planları ile ilgili yatırımlarda veya yapımı bir yılı aşacak iş ve hizmetler için bir yılı aşabilecek şekilde uygulamalar gerçekleştirilebileceği hükme bağlanmaktadır.

1.4.2.5. Denkliği İlkesi
Bütçenin gelir ve giderlerinin denk olması bütçenin özünde ve yapısında olan ilkedir. Klasik maliyecilerin benimsediği ilkeye göre bütçe normal gelir ve giderden oluşur. Normal giderler normal gelirler ile karşılanmalıdır. Bütçenin denkliği genelde iç borçlanma ile sağlanır, ancak devletin borçlanma yolu ile sağlayacağı kaynaklar gelir sayılmamaktadır . Bu ilke bütçe gelir ve giderlerinin eşit olmasını ifade etmektedir. Bütçe giderleri borçlanmaya başvurulmadan, olağan kamu gelirleri ile finanse edilmelidir. Denklik mali yılbaşında istenebileceği gibi, mali yılsonunda da denklikten söz etmek mümkündür. Çağdaş bütçe anlayışında ise bütçe dengesinin yanı sıra ekonomik denge ön plana çıkmıştır .
Bütçe tahminlerinde veya başlangıçta hazırlanan bütçenin denk olması bütçenin uygulama sonuçlarının denk olacağı anlamını taşımaz. Önemli olan, bütçe uygulama sonuçlarında sağlanan denkliktir. Bu denklik aynı zamanda, bütçede samimiyet, doğruluk ilkelerine de uyulduğunu gösterir. Bütçe denkliği konusunda üç farklı bütçe yaklaşımı vardır.
Klasik Bütçe Kuramı: Bu yaklaşım da bütçe denkliğini asıl amaçtır. Devletin normal gelirleri olan vergi, harç, resim, mülk ve teşebbüs gelirleri temel kaynaktır. Kamu harcamalarını finanse etmek için borçlanmaya başvurulması kabul edilmemektedir.
Devri Bütçe Kuramı: Devri bütçe teorisinde temel yaklaşım, ekonominin refah dönemlerinde sağlanacak bütçe fazlalarının, ekonomik duraklama dönemlerinde ortaya çıkan bütçe açıklarını finanse etmede kullanılmasıdır. Devri bütçe teorisi, bütçenin denkliğini yıllık değil, belli dönemlere göre ayarlamaktadır. Bu dönemler, üç ya da beş yıllık dönemleri kapsamaktadır.
Telafi Edici Bütçe Kuramı: devletin belirli sınırlar çerçevesinde, genel ekonomiyi durgunluktan kurtarmak için bütçe açıklarını mali bir araç olarak görmektedir. Telafi edici bütçe devletin ekonomiye müdahalesini gerekli görmektedir. Bu yüzden devlet ekonomideki toplam talep yetersizliğini giderebilmek için kamu harcama yapmalıdır. Artan kamu harcamalarını finanse etmek için devlet borçlanmaya başvurabilir .

1.4.2.6. Doğruluk İlkesi
Bütçe tahminlerine ilişkin olan bu ilke, bütçelerin gelir ve gider tahminlerinin samimi ve gerçeğe yakın olarak yapılması gereğini belirtir. Bu bağlamda, doğruluk ilkeleri samimilik olarak adlandırılan sübjektif doğruluk ve tahminlerde isabet olarak adlandırılan objektif doğruluk ilkelerinden meydana gelmektedir. Bütçede doğruluk ilkesine uyulması, hem sübjektif hem de objektif bakımlardan doğru bir bütçe hazırlanmış olması ile mümkündür. Çünkü bu ilkenin amacı, gelir ve gider tahminlerine ilişkin rakamların, uygulanacağı yılın şartlarına uyacak biçimde tahmin edilmelerini sağlamak olduğu kadar, gelir ve gider tahminlerini yapan kamu görevlilerinin ve özellikle maliye bakanının her yaptığı işin ve tahminin doğruluğuna samimî olarak inanmalarını sağlamaktır. Teoride, her iki ilke, tek bir başlık altında birlikte veya ayrı bütçe ilkeleri olarak incelenmiştir .

1.4.2.6.1. Objektif Doğruluk İlkesi
Objektif doğruluk ilkesi, bütçe de yer alan gelir ve gider tahminlerine ilişkin rakamların, bütçenin uygulanacağı mali yılın ekonomik koşullarına mümkün olduğu kadar yakın olmalarını ifade etmektedir. İlkenin amacı, tahmin rakamları ile yılsonunda gelir tahsil rakamlarının birbirine oldukça yaklaşması ve aynı şekilde gider tahminleri ile giderlerin gerçekleşmeleri arasında büyük fark olmaması, bu ilkenin esasını meydana getirmektedir. Objektif doğruluk ilkesine uygun bütçe hazırlanmasında bazı şartların gerçekleşmiş olması gerekir. Her şeyden önce, kamu malî yönetiminin, ülke ekonomisi ile ilgili sağlıklı verilerinin olması ve mevcut verileri doğruluğa yakın şekilde yorumlayarak sonuçları ortaya koyabilecek yetişkin kadrolara sahip olması gereklidir. Öte taraftan, kamu mali yönetimi, çağdaş bir devlet muhasebesi sistemine sahip olmalıdır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, “Bütçe İlkeleri” başlıklı 13’üncü maddesinin (I) bendinde, “Bütçe gelir gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık, doğruluk ve saydamlık esas alınır .” şeklinde ilke düzenlenmiş ve yasal zemine taşımıştır. Bu çerçevede, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, raporlamaya özel önem atfederek, bir anlamda, bütçede objektif doğruluk ilkesini de bu şekilde garanti altına almak konusunda önemli bir adım atmış olmaktadır .

1.4.2.6.2. Sübjektif Doğruluk İlkesi
Bütçe tahminlerinde objektif doğruluğa ulaşabilmek için, kamu mali yönetiminin yeterli bir alt yapıya sahip olması yeterli görülürken, sübjektif doğruluk ilkesinde bütçeyi hazırlayan ve kabul eden kamu görevlileri esas alınmaktadır. Bu bağlamda, gelir ve gider tahminlerini yapan kamu görevlilerinin ve özellikle maliye bakanının, yaptıkları tahminlerin doğruluğuna samimi olarak inanması gerekir. Bütçede, görünürde denklik sağlamak için gelirlerin yüksek, harcamaların noksan gösterilmemesi sübjektif doğruluk ilkesinin gereğidir. Öte yandan, bütçelerin hazırlanma dönemlerinde, genellikle, harcamacı kuruluşlar, yıl içinde harcayacakları tutarların üzerinde talepte bulunurlar. Bunun iki nedeni bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, gerek yatırım ve gerek cari ödeneklerinin verilmesinde harcamacı kuruluşların taleplerinin altında ödenek verilmesinin bir gelenek haline gelmesidir. İkincisi ise, bu kuruluşların yıl içinde daha rahat ödenek harcama imkânına kavuşma arzularıdır. Diğer yandan gelirlerin tahminlerinde de daima iyimser davranılır. Tahsil edilebilecek gelirlerin üzerinde tahminde bulunulur. Bu bakımdan, gelir ve gider tahminlerinde, objektifliği sağlamak çoğu zaman oldukça zor olmaktadır .

1.4.2.7. Önceden İzin Alma İlkesi
Parlamenter sistemlerde bütçelerin parlamentoların onayı ile yürürlüğe konulması, bütçe hakkının vatandaşlar adına ve verdikleri yetkiyle parlamentolar tarafından kullanılmasının bir sonucudur. Bu ilke vasıtasıyla halk, bütçe hakkının son aşamasına ulaşarak gelirler ve giderler üzerinde, her dönem için, bütünüyle söz sahibi olmaktadır. Hiçbir gider ve hiçbir gelir, böyle bir onay mekanizmasından geçmedikçe harcanamaz ve tahsil edilemez. Önceden izin ilkesi, vergilerin ve çeşitli mali yükümlerin ancak kanunlar ile konulup, değiştirilebilip, kaldırılabileceğini öngören verginin yasallığı ilkesi açılımı vasıtasıyla, esas olarak, siyasal iktidarların keyfi ve takdiri uygulamaları engellemekte, bireylere salınacak vergilerin, mali yükümlerin öngörülebilir olması sağlanmakta ve hukuki güvenlik ilkesinin gerçekleşmesini sağlamaktadır. Bu çerçevede, parlamentonun, yürütme organına, programı niteliğindeki bütçeyi gerçekleştirmek için, mali yıla yönelik, gelir toplama ve gider yapmaya yönelik, bütçe kanununu onaylamak suretiyle verdiği izin, önceden izin olarak ifade edilmektedir. İlke, doğal olarak, bütçe kanununun mali yılbaşından önce kabul edilerek onaylanmasını zorunlu kılar. Bu ilke çerçevesinde, meclisin sahip olduğu; tahmine dayalı plan, program yapma, uygulama ve denetleme yetkisi hususunda idare görevli kılınarak kuvvetler ayrımı ilkesine bir tür uzlaşma, yeni bir uygulama alanı getirilmektedir .
Önceden izin ilkesi, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 13’üncü maddesinin (i) bendinde, “Bütçeler, ait olduğu yıl başlamadan önce Türkiye Büyük Millet Meclisi veya yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamaz. ” şeklinde ifade edilmiştir.

1.4.2.8. Ayırım ( Tahsis) İlkesi
Ayrım (Tahsis) ilkesi, kamu hizmetlerinden her hizmet çeşidine, tüm gelirlerden ödenmek üzere, bir ödenek ayrılmasıdır. Devletin herhangi bir birimi, gelir toplasın ya da toplamasın, kendisine bütçe ile ödenek ayrılmadıkça devlet adına harcama yapamaz. Kamu hizmetlerine, toplanan gelirlerden ödenmek üzere, her hizmet çeşidine göre belirli bir ödenek ayrılması ayırım ilkesi olarak nitelendirilir. Ayırım ilkesine göre, bütçede belirli hizmetler için ayrılan ödenekler sadece bu hizmetler için kullanılabilir. Yapılacak giderler, bütçede önceden belirtilen tutarları aşmamalıdır. Bütçeden yapılacak olan giderler, bütçe hangi mali yılla ilgili ise o mali yıl içinde gerçekleştirilir . Bu bakımdan, tahsis ilkesine “ödenek ayrılması ilkesi” de denilir. Ayrım (Tahsis) ilkesine göre, bütçe tasarısında yer alan giderler; nitelik, nicelik ve zaman bakımından üç şekilde ayırıma tabi tutulur. Ancak bu ayırım, gelirlerin giderleri karşılayacak şekilde tahsis edildiği anlamında düşünülmemesi gerekir .

1.4.2.8.1. Nitelik Yönünden (Kalitatif) Tahsis İlkesi
Bu ilke, bütçede belirli hizmetlerin yapılmasına ayrılan ödeneklerin, başka amaçlar yerine bu hizmetler için kullanılmasını emreder. Bu bakımdan, bütçede benzer nitelikte olan hizmetlere ayrılan tutarlar, bölümler içinde toplanır ve bölümlere ayrılan kurumlar, kendilerine ayrılan bu ödenekleri, ayrılmış hizmetleri için kullanabilirler. Böylece, nitelik yönünden tahsis ilkesi, devlet dairelerinde kendiliklerinden bütçenin bir bölümünden diğer bir bölümüne aktarma yapma olanağını tanımamaktadır . Nitekim, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun’da da, ilke yönünden aynı esaslar benimsenmiştir. “Ödeneklerin Kullanılması” başlıklı 20’nci maddenin (d) bendinde, “Bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır. ” şeklinde ifade edilmiştir.

1.4.2.8.2. Nicelik Yönünden (Kantitatif) Tahsis İlkesi
Bu ilkeye göre, her kamu hizmetinin görülmesinde bütçe kanunu ile verilen ödenekten fazla harcama yapılması yasaktır. Böylece, bütçede yeterli ödeneği bulunan giderlerin taahhüt, tahakkuk, emir ve ödenmesi mümkün olabilmektedir . Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun’da da, ilke yönünden aynı esaslar benimsenmiştir. “Ödeneklerin Kullanılması” başlıklı 20’nci maddenin (d) bendinde, “Kamu idareleri, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamaz. ” şeklinde ifade edilmektedir.

1.4.2.8.3. Zaman Yönünden Tahsis İlkesi
Bütçenin ayırım ilkelerinden üçüncüsü, zaman yönünden ayırımdır. Zaman yönünden tahsis ilkesine göre, bütçe ödeneklerinden yapılması düşünülen harcamalar, bütçenin düzenlendiği ilgili mali yıl içinde yapılmalıdır. Mali yılın bitiminden sonra yapılan harcamalar ve toplanan gelirler, ancak, yeni bütçe ile gereken işlemler yapıldıktan sonra ödenebilir. Gelecek bir bütçenin ödeneğine karşılık olarak harcamada bulunulamayacağı gibi, önceki bütçedeki ödeneğe dayanarak harcama yapmak, başka bir deyişle yıllar arasında ödenek devretmek, ilke karşısında, mümkün değildir .

1.4.2.9. Alenilik ilkesi
Alenilik ilkesi, bütçe ile ilgili tüm işlem ve uygulamaların, herkesin gözü önünde, herhangi bir gizlemeye başvurulmaksızın gerçekleştirilmesini amaçlamaktadır. Bu ilke ile bütçenin herkes tarafından izlenebilmesi öngörülmektedir . Alenilik ilkesi ile bütçe sonuçlarının, kamuoyu tarafından incelenebilmesi ve eleştirilmesi, bütçe hakkının, sadece parlamentodaki temsilciler eliyle değil, bütün milletçe kullanılması yolu açılmış olur. Buna göre, alenilik ilkesi, bütçe ile ilgili bütün belgelerin, gerçek mali durum hakkında hüküm vermeye elverişli şekilde yayımlanmasını ifade eden bütçe ilkesidir.
Alenîlik ilkesi, bütçe tahminleri ve uygulama sonuçlarının, açık ve kamuoyu tarafından anlaşılabilir olmasını gerektirir; bütçe sonuçlarına ilişkin denetim usullerinin başarılı sonuç vermesi, ilkenin diğer bütçe ilkeleri ile birlikte değerlendirilmesiyle anlam kazanır. Öte yandan, uygulanması tamamlanmış bir bütçenin kesin hesap halinde yeniden meclise getirilmesi, alenilik ilkesinin bir başka uygulanma biçimini oluşturmaktadır. Böylece, tahminlere dayalı bütçenin, mali yılsonunda nasıl bir nitelik kazandığı, toplumsal karar alma süreci içindeki en yüce organa, meclis ve onun aracılığı ile kamuoyuna, bir kez daha, iletilir .

1.4.2.10. Bölümler İtibariyle Onaylama İlkesi
Hükümetin hazırlamış olduğu bütçe yasa tasarısı mecliste görüşülürken giderlerin topluca değil, kuruluşlar ve kuruluşların bütçelerindeki bölümler itibariyle görüşülmesi ve onaylanıp kabul edilmesini ifade eden bir ilkedir. Bütçeyle verilen ödenekler meclisin onayladığı doğrultuda kullanılmasıyla meclisin etkinliği de arttırılmış olunur ve yürütmenin bölümler arsında aktarma yapması da önlenmiş olur. Eğer aktarma yapılması gerekiyorsa, hükümetin onu da meclisten geçirerek yetki alması gerekmektedir .

1.4.3. Çağdaş Bütçe İlkeleri
Modern ilkeleri 20’nci yüzyılda, bütçe müessesesinin gelişimine bağlı olarak, güncelliğin sağlanması ve devlet muhasebesinin millî muhasebeye uyumlu hale getirilmesi amacıyla, Uluslararası Maliye Enstitüsü’nce, klâsik ilkelerin yerine ortaya konulan iki ana ilkeden oluşmaktadır. Bu modern bütçe ilkeleri; toplama ve yeknesaklıktır .

1.4.3.1 Toplama ilkesi
Toplama ilkesine göre; Liberal iktisadın hakim bulunduğu devrede olduğu gibi, artık devletin bütün gelir ve giderlerini tek bir doküman şeklinde tasarlamak mümkün değildir. O halde, bir taraftan devletin çeşitli bütçelerinin, diğer taraftan, çeşitli kamu hesaplarını bir araya getirmek suretiyle devlet bütçesinde birlik sağlanması mümkün olacaktır.

1.4.3.2. Yeknesaklık ilkesi
Yeknesaklık ilkesine göre; genel bütçedeki düzeni, gelir ve giderlerin nitelikleri ve birbirleriyle benzerliklerine göre düzenleyerek, kısım ve bölüm adedini azaltarak sağlamak mümkündür .

1.5. Genel Olarak Bütçe Sistemleri
Bütçe sistemi kavramı; kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde, mevcut kaynakların en iyi şekilde planlanarak mali imkanlar dahilinde kullanılmasını ve hedeflere ulaşmak için alternatif program ile faaliyetler arasında tercihlere göre kaynak tahsisi yapılmasını içeren süreç olarak tanımlanmaktadır. Dolayısıyla bütçeleme sistemi ile mali kaynakların belirli programlara dönemler itibarıyla dağıtımı yapılmaktadır . Teorik ve tatbiki olarak bütçe uygulamaları incelendiğinde geçmişten günümüze çok farklı bütçeleme tekniklerinin kullanıldığı ve bunların zaman içinde geliştirildiği görülmektedir. Bütçe sistemlerinin, bütçenin fonksiyonlarının gerçekleştirilmesini sağlamaya yönelik teknikler olarak tasarlandığı bilinmektedir. Bu yönüyle, bütçe sistemleri, bütçenin bir veya birden fazla fonksiyonunu sağlamaya yönelik kurallar, ilkeler ve yöntemler bütünü olduğu ortaya çıkmaktadır. Literatürde yer aldığı üzere çeşitli bütçe sistemleri bulunmaktadır. Bütçe sistemleri genel olarak şöyle tasnif edilmektedir ;
1. Geleneksel (klasik) bütçe sistemi,
2. Program Bütçe
3. Performans bütçe sistemi
4. Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi,
5. Sıfır tabanlı bütçe sistemi,
6. Torba bütçeleme sisteminde
7. Performans esaslı bütçe sistemi.
Geleneksel bütçeleme sistemlerine baktığımızda, amaçlar ile hizmet ilişkisinin açık ve net olarak kurulmadığını görmekteyiz. Önemli olan yalnızca, bütçe kanunu ile verilmiş olan ödeneklerle, kamu kuruluşlarının mali yıl sürecinde alışılagelmiş faaliyetlerini yürütmesi ve bu sürede de üretebildiği kadar mal ve hizmet üretmesi olmuştur. Ancak, bütçe sistemlerinin asıl amacı, mevcut kaynaklarla en yüksek verimin elde edilmesi olmalıdır. Bütçe artık, çağdaş bütçe sistemlerinin de etkisiyle, kamu yönetiminde verimlilik ve etkinliğin sağlanmasında önemli bir araç olmuştur .

1.5.1. Geleneksel (klasik) bütçe sistemi
Klasik bütçe sistemi bütçe sistemlerinin içindeki en eskisidir. Klasik bütçe sistemi önce İngiltere ve Fransa’da daha sonra hemen hemen tüm dünyaya yayılmış bir bütçe sistemidir . Geleneksel bütçe sisteminde, devlet dairelerinin yürüttüğü görev ve fonksiyonlar için gerekli kaynak ihtiyacı belirlenir ve ödenek olarak bütçeyle tahsis edilir. Ödeneklerin belirlenmesinde hizmetlerin maliyeti, etkinliği, gerekliliği gibi hususlar yerine, kuruluşun faaliyetini sürdürebilmesi için gerekli girdilerin (personel, mal ve hizmetler, makine-teçhizat, malzeme
gibi) maliyetleri esas alınır . Sistemde amaç devlete yön vermek ve yasama organının denetimine kolaylık sağlamaktır. Dolayısıyla harcamaların çeşitliliği kapsam olarak sınırlı tutulmakta ve harcamalar “harcama kalemleri” şeklinde sınıflandırılmaktadır. Bu nedenle ilgili bütçe sistemine “harcama kalemleri bütçesi” de denilmektedir. Harcama kalemlerine göre sınıflandırmada önemli olan harcanacak para olup, kaynakların niçin kullanılacağı ya da ne gibi fayda sağlayacağı üzerinde durulmamaktadır. Böylece geleneksel bütçe girdi odaklı bir sistem olarak kullanılan kaynakların miktarına odaklanmaktadır. Sistemde kanuniliğin temel amaç olması ve kontrol sisteminin de bu esasa dayandırılmasından dolayı hizmetlerin sunumunda etkinlik ölçümlerinin geliştirilmesi ihmal edilmiştir. Kamu harcamalarının miktar ve bileşiminin yasama organınca onaylandığı şekilde kullanılıp kullanılmadığının denetimi, geleneksel bütçe sisteminin temel amacıdır .
Bu bütçe sisteminde kaynakların savurgan olmayan biçimde kullanılması için denetime büyük önem verilir. Denetim genelde yürütme organlarına verilen kaynakların aşılmaması, yasal şekilde kullanılması ve verilen harcama kalemlerine harcanması üzerinde yoğunlaşmaktadır. Yani mali yönden denetlemeyi amaçlamaktadır . Klasik bütçe sisteminde, yürütme organına verilen harcama yetkisinin aşılıp aşılmadığı, ödeneklerin kullanımında ilgili yasal düzenlemelere uyulup uyulmadığı ve ödeneklerin bütçede öngörülen harcama kalemlerine uygun bir biçimde harcanıp harcanmadığının denetlenmesi amaçlanmaktadır. Geleneksel bütçe sisteminde sadece kamu harcamalarına ilişkin mali nitelikte hukuka uygunluk denetimi yapılmakta, buna karşın kaynakların kullanımında etkinliğin, verimliliğin, tutumluluğun sağlanması, kamu hizmetlerinin öngörüldüğü biçimde yerine getirilmesi, ödeneklerin tahsisinde ve kullanımında hizmet önceliklerinin sağlanması gibi hususlar yönünden bir denetim yapılmamaktadır . Sistemde etkinlik göstergelerinin dikkate alınmaması neticesinde, gelecek dönemlerde yapılacak kaynak dağıtım kararları için yetersiz bilgi elde edilebilmiş ve bu durum kıt kaynaklar ile artan toplum ihtiyaçlarının karşılanmasında bütçe sisteminin aksayan yönünü oluşturmuştur. Bu doğrultuda kamu kesimine aktarılan kaynakların savurgan şekilde kullanılması engellenmeye çalışılmaktadır. Ayrıca sistemde yılsonu itibarıyla kamu kurumlarının tasarruf ettikleri ödenekler merkezi yönetime teslim edilmekte ve gelecek yılın kaynak tahsisi sürecinde kamu kurumuna harcanmayan bu kısım düşülmek suretiyle ödenek verilmektedir . Sisteminin en önemli sakıncası, hizmetlerde fayda maliyet hesabının yapılmamasıdır. Böyle bir hesabın yapılmaması nedeniyle alternatif fayda ve maliyetler üzerinde durulmayacağından, kullanılan kaynaklar ülke için sosyal faydası daha çok olan alanlara kaydırılamayacaktır . Geleneksel bütçenin zafiyet ve yetersizlikleri, yönetim bakımından işlevlerinin sınırlı oluşu yeni bütçe sistemlerinin geliştirilmesini gerekli kılmıştır .

1.5.2. Performans Bütçe Sistemi
Geleneksel bütçe sisteminden modern bütçe sistemlerine geçisin ilk aşaması performans bütçedir. Sistemin gelişimi yirminci yüzyılın başlarında Amerika Birleşik Devletleri (ABD)’nde gerçekleşmiştir. “İcraat bütçesi” ya da “iş bütçesi” olarak da nitelendirilen performans bütçe sistemi; amaçların saptanması, bu amaçlara ulaşmayı sağlayacak alternatiflerin bulunması, yeni sınıflandırma sisteminin uygulanması, planlama yapılması, kaynak ile maliyetlerin fonksiyonlar arasında dağılımı yoluyla bütçelere yansıması ve raporlama ile yeni muhasebe sisteminin kurulması gibi yenilikleri beraberinde getirmiştir . Kamu yönetiminin elinde bulunan gelirler ile en yüksek miktarda kamu hizmetinin ne şekilde elde edileceği ortaya konulmakta, bir hizmetin en iyi şekilde nasıl yapılacağı üzerinde durmaktadır . Kamu harcamalarının verimliliğinin ve maliyetinin hesaplanabilmesi ve faaliyetlerin işlevsel sınıflandırmasına yönelik olarak yapılan çalışmalar neticesinde ortaya çıkan performans bütçe, kamu hizmetlerinde verilen ödeneklerden en yüksek hizmet çıktısının elde edilmesini sağlamak amacıyla geliştirilen bir bütçeleme tekniğidir. İlk başlarda daha çok verimli ve yüksek kaliteli kamu hizmetlerini ve dolayısıyla genel olarak üretkenliği arttırmayı amaçlayan performans bütçe uygulamalarının en belirgin özelliği; bütçelerde girdilerden çok nihai hedeflere odaklanmalarıdır. Bunun yanında, bu bütçe uygulamalarında, mali disipline öncelik verme, hem üretkenlik ve verimliliği arttırma hem de hesap verme sorumluluklarının gereklerini daha iyi yerine getirmeye yönelen anlayış yaygınlık kazanmıştır .
Performans bütçeler, kamu yöneticilerine ve toplum adına karar alacak olan sorumlulara daha rasyonel hareket etme olanağı sağlamış ve fayda maliyet bilincinin yerleşmesine neden olmuştur. Bununla beraber sistem esasını ölçülebilir birimlerin oluşturması sisteme yöneltilen önemli bir eleştiridir. Eğer bir kamu hizmeti (güvenlik, adalet, eğitim hizmetleri gibi) birim maliyetlere ve çıktılarına göre değerlendirmeye elverişli değilse programın sonunda başarı derecesini ölçmek mümkün değildir. Performans bütçe, bina yol ve çıktıların hesaplanabilirliği konularda birim maliyetlerin ve çıktıların hesaplanabilirliği konularında çok yararlı sonuçlar verebilmektedir .

1.5.3. Program Bütçe
Kamu yatırımlarının faydaları çoğunlukla uzun senelere veya gelecek nesillere yayılmakta olduğu için yıllık bazda yapılmakta olan geleneksel bütçelerle devletin yapmış olduğu faaliyetlerin fayda ve maliyetlerinin saptanması yapılamamakta, devletin ekonomik faaliyetlerinin temel amacını da ortaya koyamamaktadır. İşte program bütçe, ödenek ve hizmetler arasında daha net ve sağlıklı bir ilişki kurarak bütçenin daha etken bir duruma gelmesini sağlamakta, bir yandan kamu ekonomisinin özel ekonomi kurallarına göre düzenlenmesini diğer yandan da tüm ülke ekonomisinin kaynak-harcama dengesini sağlamaktadır. Ana düşünce, kamu sektöründe etkinliğin arttırılmasıdır.
Program bütçe yönteminde ödenekler, önceden belirlenmiş olan işlerin yapılması amacıyla verilmektedir. Daha geniş bir ifadeyle; kamu hizmetleri arasından halkın tercihlerine en uygun bileşimin seçilmesi, yani kamu hizmetlerinin doğru şekilde belirlenmesi yöntemidir. Böylelikle, devlet daireleri etkin kamu hizmeti firmaları haline getirilmektedir .
Bu bütçeleme sistemleri unsurları ve bu unsurlara verilen önem çerçevesinde farklı şekilde adlandırılabilmektedir. Program bütçe karşılığı olarak; program iş bütçesi, çıktı bütçesi olarak da adlandırılmaktadır. Program bütçe tekniği, hangi hizmetlerin belirli kaynaklarla en yüksek toplum refahını sağlayacağını belirlemeye yönelen bir bütçe anlayışıdır .
Öncelikle yapılması gereken, hizmetleri sınıflandırmaktır. Her idari birimin yürütmüş olduğu hizmetler önce ana programlara ayrılır. Sonra bunlar, belirli hizmet gruplarını kapsayacak şekilde alt programlara ayrılır ve en sonunda da hizmetin temel unsurlarını oluşturan faaliyetler belirlenir. Bu sayede, devlet maliyesi rasyonelliğe kavuşurken, devletin yapmış olduğu hizmetler de fonksiyonlar halinde gruplandırılarak devletin yapacağı giderlerde üretkenlik arttırılmış olur .

1.5.4. Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi (PPBS)
Planlama, programlama, bütçeleme sistemi, modern bütçe sistemleri içinde performans ve program bütçenin daha kapsamlı bir şekli olup, planlama ve bütçeleme arasında uyumu esas almaktadır. Sistemde, program bütçeye benzer olarak çeşitli hizmetler programlara göre sunulmakta ve programlar alt-programlar, faaliyet ve projelere dönüştürülmektedir. Ancak program bütçe sisteminden farklı olarak Planlama, programlama, bütçeleme sistemi, planlama sürecini de kapsamakta ve böylece plan-bütçe uyumunu sağlamayı hedeflemektedir . Program bütçe ve performans bütçeleme sistemlerinin geliştirilmesi sonucunda oluşan planlama, programlama, bütçeleme sisteminde, gerçekleştirilecek bir kamu hizmeti için var olan seçeneklerin performansı ölçülür ve karşılaştırmaya tabi tutulur. Elde edilen çıktıların gelecek yıllarda ulaşacağı sonuç ile şu anda katlanılacak maliyetleri karşılaştırılır ve en verimli (etkin) çözüm yolu araştırılır .
Sistem; mali yılda belli bir hizmetin gerçekleştirilmesi için ne kadar harcama yapılacağının tespitini esas alınması şeklinde tanımlanabilir. Bu sistemde; hizmet-maliyet, maliyet-fayda ilkeleri esas olup maliyetlerin hesaplanmasını esas alan bir bütçe sistemi olması nedeniyle hesaplamalar, kesin verilere dayandırılmalıdır. Sistemde “hangi hizmetin kimler için yapılacağı” sorusu hareket noktasıdır. En az maliyetle en çok fayda sağlamaya yönelen planlama, programlama, bütçeleme sistemi, kamu sektörünün ulusal ekonominin planlı gelişmesini desteklemesi için kalkınma planı ve yıllık programlar ile yakın ilişki içinde bulunmaktadır . Planlama, programlama, bütçeleme sistemi, kamu yönetiminde etkin ve verimli bir yöntemin sağlanmasına yönelik çalışmaların neticesinde elde edilmiştir. Bu sistemin üç önemli unsuru bulunmaktadır. Bunlar; planlama, programlama ve bütçelemedir .

Planlama, ekonomide belirlenen amaçların, amaçlara ulaşmada yapılacak programların, usullerin ve politikaların seçilmesi ve farklı seçenekler içinden tercih yapılmasıdır . Devlet faaliyetlerinin, belirlenen hedeflere ulaşma yollarıyla uygulanacak çözüm yöntemlerini gösteren ileriye dönük bir projeksiyon görevi görmektedir. Planlama, geleceği zaman dilimlerine bölerek, yapılacak işlere önem ve öncelik sırası vererek bunları uygun yöntemler kullanarak zaman dilimleri içine dağıtır. Bu nedenle planlama, belirli bir sürede yapılacak ve tamamlanacak bir iş değil, devamlı bir faaliyet olmaktadır . Yani geleceğe dönüktür ve kaynaklarla amaçların en iyi şekilde uyumlaştırıldığı bir yöntemdir.

Programlama, belirlenmiş bir amacın gerçekleştirilmesi için gereken tüm faaliyetlerin ve kaynakların bir araya getirilerek seçilecek programların değerlendirilmesi ve sonuçta da amacı gerçekleştirme yolunda en iyi olanın seçilmesini kapsayan bir bütünü teşkil eder. Sonuç ve fizibilite doğrultusunda daha ileri bir adım ve seçimlik planlar arasından seçileni veya çeşitli planların elementlerinin toplamını kapsar . Bu bakımdan her bir program, tespit edilmiş bir hedefin gerçekleştirilmesi amacıyla yapılmaktadır. Yapılan bu programlar da bütçe vasıtasıyla uygulamaya konulur. Bütçe ayrıntılı ve kısa süreyi kapsayan bir plandır. Uzun süreleri kapsayan plan ve programların bir yıllık bölümünü temsil etmektedir .

Bütçeleme, plan ve program aşamalarıyla belirlenen amaçlar ve belirlenen bu amaçlara ulaşmada kullanılacak programlar seçildikten sonra, seçilen programların bütçe vasıtasıyla uygulanması aşamasıdır. Planlama ile belirlenen amaçları gerçekleştirmek için bütçeyle programlara kaynak tahsisi yapılır . Kaynak tahsisi yapılırken en az kaynak kullanarak en yüksek faydanın sağlanmasına yani kıt kaynakların en etkin şekilde kullanılmasına önem verilir. Program amaçları yönünden gerçekleştirilen analizler sonucunda belirlenen alternatiflere göre, bütçeleme yapılır. Madde tutarlarının toplamı ile faaliyet ya da projenin toplamı; faaliyetlerle projelerin toplamı ile bir alt programın toplamı; alt programların toplamı bir programın toplamı ve programların toplamı ile fonksiyonun toplam maliyeti belirlenir. Bütün fonksiyonların maliyetlerinin toplamıyla da ihtiyaç duyulan kaynak miktarı ve kamu kesimi bütçesi ortaya çıkmış olur .

1.5.5. Sıfır Tabanlı Bütçeleme Sistemi
Sıfır tabanlı bütçeleme sistemi, her yeni yıl için yürütülen faaliyetlerin ve bu faaliyetler için ayrılan ödenek miktarları ve niteliklerinin, bir önceki yıldan bağımsız olarak baştan değerlendirilmesi esasına dayanmaktadır . “Sil baştan bütçeleme” ya da “yeni baştan bütçeleme” olarak ifade edilen bu sistemde; geçmiş yılların ödenekleri sıfır kabul edilmek suretiyle, gelecek yıl bütçelerinin bunlara bağımlılığı ortadan kaldırılmaktadır. Bu sistemde kamu yöneticilerinin bütçe gerekçelerini en ince ayrıntısına kadar düzenlemeleri zorunlu kılınmakta ve kamu faaliyetleri karar paketleri şeklinde düzenlenerek nispi önemlerine göre sistematik olarak değerlendirilmektedir. Bundan dolayı bütçeleme sürecinde kamu kurumları tüm dikkatlerini bütçe hazırlık çalışmalarına vermektedir. Böylece sistemin temel odak noktasını alternatif bütçe düzeylerinde elde edilebilir başarıların en uygun şekilde optimize edilmesi oluşturmaktadır.
Program ya da performans bütçeden farklı olarak bu sistem; bütçeleri yönetim ve maliyet etkinliği çerçevesinde inceleyen bir araç olup, yasama organının bütçeleme sürecindeki rolünü arttırmaktadır. Dolayısıyla planlama aşaması çerçevesinde belirlenen hedef ve amaçların uygulanmasıyla ilgili olarak sıfır tabanlı bütçeleme sisteminde tüm faaliyetler ve alternatifler ayrıntılı şekilde tanımlanmakta ve hedef ile maliyetler arasında ilişki kurulmaya çalışılmaktadır. Ancak sıfır tabanlı bütçeleme sistemi sürecinde bu tür analizlerin gerekliliği; uygulamaya zaman maliyeti getirmesi ve sistemde her aşamanın ayrıntılı değerlendirilmesinin zorunlu kılınması, bütçe hazırlama sürecini mali sistemin odak noktası haline getirmektedir. Sıfır tabanlı bütçeleme sistemin en fazla eleştirilen yönü muhtemelen karar birimlerinin oluşturulmasında ve uygulanmasında personel zamanına aşırı ihtiyaç duyulması ve sürecin maliyetli olmasıdır. Alınması muhtemel her türlü harcama kararı için çok sayıda karar paketinin oluşturulması gerekliliği ve incelenmesi süreci tüm mali yılın bir nevi bütçe hazırlama dönemi olarak islemesine neden olabilmektedir. Dolayısıyla bütçe hazırlanması temel nokta iken uygulama ve denetim aşamaları ikinci planda tutulmaktadır . Sıfır tabanlı bütçeleme sisteminde, bütçenin hazırlık süresi güç ve uzundur. Yöntemin uygulanması oldukça maliyetlidir ve kırtasiyeciliğin artmasına neden olmaktadır. Diğer yandan bazı kamu hizmetleri süreklilik gerektirmektedir. Hizmetlerin sadece verimlilik yanı dikkate alınarak hizmetleri sunmak gerçeklik arz etmemektedir .

1.5.6. Torba Bütçeleme Sistemi
Torba bütçeleme sisteminde, harcama kalemlerine ayrı ayrı ödenek verilmesi yerine, ödenekler ayrıntıya inmeden toplu olarak verilmektedir. Gideri yapan kuruluşlara verilen ödeneklerde harcama yerleri açısından bir sınırlama bulunmamaktadır . Bu sistemde, harcamacı kuruluşlara verilen ödeneklerin kullanılmasında harcama yeri açısından bir sınırlama getirilmemekte, kuruluşlar ödeneklerinin kullanılmasında serbest bırakılmaktadır. Bütçenin hazırlanması, ödenekler üzerinde anlaşmaya varılması çok daha kolay olmaktadır . Kuruluşlara ödenek verilirken, kuruluşların ödenek kullanımında, harcama yerleri bakımından herhangi bir sınırlama getirmeyerek, ödenekleri kullanmaları açısından kuruluşları serbest bırakan bir bütçe türüdür. Torba bütçeleme sistemi, kuruluşlara verilen ödenekleri kullanma açısından yöneticilere serbesti tanıdığından, çağdaş bütçeleme anlayışına uygun bir yapı arz etmektedir. Bunun yanı sıra ayrıntıya inmediğinden basit ve pratiktir. Bunların yanı sıra, kamu harcamalarında israfın meydana gelmesi, detaylı analiz yapılmadan kuruluşlara ödenek verilmesi, kamuda savurganlığa yol açmakta ve denetimin etkinliğini zedelemektedir .

1.5.7. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi
Performans esaslı bütçelemenin bütçe sistemleri içinde son dönemde geliştirilen bir teknik olduğu bilinmektedir. Kamuda toplam kalitenin geliştirilmesi, iyi yönetişim ile stratejik yönetim gibi yeni eğilimler, bütçe sisteminde dönüşümü gerekli kılmaktadır. Bu dönüşüm, çeşitli yönlerini diğer modern bütçe sistemlerinden alan ve kurum misyon - vizyonları ile birleştiren performans esaslı bütçeleme ile sağlanmaktadır.
Modern bütçe sistemleri, hizmet sunumunda önceliklerin belirlenmesi ve kaynak tahsisinde etkinlik söz konusu olmaktadır. Esasen modern bütçe sistemleri bu iki gösterge üzerinde yoğunlaşmaktayken performans esaslı bütçeleme sisteminde söz konusu önem daha da artmaktadır. Önem derecesine göre ortaya çıkan bu gelişim, sistemlerin teorik çerçevesinin teknolojik gelişmeler nedeniyle daha modern yöntemlerin oluşturulmasına dayanmaktadır.
Kamu hizmetlerinin sunumunda kaynakların kısıtlı olması, bazı hizmetlerin diğerlerine oranla daha öncelikli sunulmasını zorunlu hale getirebilmektedir. Örneğin sağlık hizmetinin, kütüphane hizmetine göre hayati nedenden dolayı önceliği söz konusu olabilmektedir. Genel olarak modern bütçe sistemleri bu yönde bir çaba sarf etmekle birlikte, performans esaslı bütçelemeye doğru her yeni sistem çeşitli bilimsel ve teknolojik gelimseler desteğiyle daha fazla hizmet etkinliği sağlayabilmektedir. Aksine geleneksel bütçeye doğru geriye dönüşte ise her sistemin bir sonrakine göre kaynak tahsisinde maliyet etkinliği göstergesini daha az karşılayabildiğini belirtmek mümkündür . Performans esaslı bütçeleme sistemi hakkında ayrıntılı değerlendirmeler sonraki bölümde yapılacaktır.























2. PERFORMANS KAVRAMI ve PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ
2.1. Performans Kavramı ve Kamuda Performans Anlayışı
2.1.1. Performans Kavramının Tanımı
Performans kelimesi İngilizce kökenli bir kelime olup dilimize “icra etme, yapma, etme, ifa” olarak tercüme edilmiştir. Bazen başarı, başarmak kavramları ile özdeşleştirilmiştir. Performans çeşitli kaynaklarda farklı tanımlanmaktadır. Bu tanımlardan bazıları; Performans genel anlamda belirli bir amaca yönelik olarak yapılan planlar doğrultusunda ulaşılan noktayı, bir başka deyişle elde edilenleri kalite ve kantite yönleri ile belirleyen bir kavramdır. Başka bir ifade ile belirlenmiş olan bir hedefe ulaşım seviyesinin ölçümüdür . Performans sözcüğünü tanımlayabilmek ve açıklayabilmek için öncelikle etkililik (effectiveness) ve verimlilik (efficiency) kavramlarını da tanımlamak gerekmektedir.
Etkililik, bir örgütün öngördüğü sonuçlara, amaçlara ulaşma yeteneğidir. Etkililik, çıktılarda sağlanan başarı; amacı gerçekleştirme düzeyi ve çevreye uyum sağlama yeteneği; gerekli kaynakları elde etme yeteneği olarak tanımlanmıştır.
Verimlilik ise, bir örgütün uygun kaynak kullanarak öngördüğü sonuçlara, amaçlara ulaşma yeteneğidir. Tanımlarda görüldüğü üzere her ikisi de yaklaşık benzer anlama gelmektedir, ancak verimlilikte uygun kaynak kullanımı söz konusudur.
Performans ise, bir kamu örgütünün başkalarına göre veya kendi geçmişine göre daha etkili ve verimli olmasıdır . Genel kabul gören tanıma göre performans, “bir işi yapan bir bireyi, bir grubun ya da bir teşebbüsün o işle amaçlanan hedefe yönelik olarak nereye varabildiğini, başka bir deyişle neyi sağlayabildiğinin nicel ve nitel olarak anlatımıdır.” Performans kavramı, en geniş anlamı ile “belli bir hedefe ulaşmak için önceden belirlenmiş bir faaliyetin sonucunda ortaya çıkanı, sayısal olarak ve kalite açısından ortaya koyan bir kavramdır.” Performansın belirlenebilmesi için gerçekleştirilen etkinliğin sonucunun değerlendirilmesi gerekir. Sonuçların değerlendirilmesi performans yönetiminin amaçları arasında yer almaktadır .
Performans tanımının içerisinde diğer tanımlardan farklı olarak kendisi ile veya başkaları ile yapılan bir karşılaştırma söz konusudur. Performans, rekabetçi bir çevrede, şimdi ve gelecekte, örgütün verimliliğine her unsurun katkıda bulunduğu bir yeterliliktir. Performans yönetimi, bir örgütün işlem dizisinin diğerlerinden daha iyi olduğu söylenirken, ne denilmek istendiğini açıklamaya çalışır. Bu bağlamda elde edilen sonuçlarla, belirlenen amaçlar karşılaştırılır. Performans, amaçların gerçekleşmesindeki işleyişle ilgilidir ve bu uğurda harcanan çaba ve eylemlerin devamlılığını ifade eder .
Kamu sektöründe performans kavramı, kelime anlamından daha geniş bir perspektifte ve çoğunlukla “performans yönetimi” olarak kullanılmaktadır. Kuşkusuz bu kavram tercihinde belirleyici unsur literatür olmakla birlikte, kamu kurumlarında performans yönetimi uygulamaları kamu yönetiminde yeni bir bakış açısı ortaya koyduğu için “performans yönetimi” kavramının tercih edildiğini söyleyebiliriz. Performans yönetimi kavramı bir yönetim modelini tanımlamaktan ziyade, devletin rolündeki değişime paralel olarak “yeni kamu yönetimi” yaklaşımının ortaya koyduğu bakış açısını yansıtmaktadır .
Kamu kurumlarının topluma sunmak üzere üstlendikleri mal ve hizmetleri yerine getirmeleri ve sunmaları şeklinde ifade edilmektedir. Kelime olarak; iş, yapma, yerine getirme, başarma gibi anlamları olan “performans” sözcüğünün kamu sektöründe kullanılmasının temelinde, hükümetlerin sunduğu hizmetlerin etkin ve etkili olması gerekliliği ile bunların ölçülebilmesi yer almaktadır. Kamu hizmetlerinin verimli, etkin ve tutumlu bir şekilde sunulması gereği de kamuda performans kavramının yerleşmesi sonucunu doğurmuştur .
Kamu yönetimi açısından performans, kamu kurumlarının topluma sunmak üzere üstlendikleri mal ve hizmetleri yerine getirmeleri ve sunmalarıdır. Bu anlamda performans; maliyet-hizmet etkinliğini ve kamu kaynaklarının kullanımında tasarruf sağlanmasını ifade etmektedir. Performans yoluyla kamu kesimi çalışanlarının güçlü maliyet bilincine kavuşturulması amaçlanmaktadır . Mali sistemde performans kavramından söz edebilmek için öncelikli olarak ilgili alanda hedeflerin tespit edilmesi ve bu hedefler doğrultusunda yapılan faaliyetlerle elde edilen sonuçların değerlendirilmesi gerekmektedir .

2.1.2. Kamuda Performans Yaklaşımının Ortaya Çıkmasında Etkili Olan Kavramlar
20. yüzyıl sonlarına doğru demokrasi alanında yaşanan gelişmelerle birlikte demokratik hak ve beklentiler değişime uğramıştır. Değişimle birlikte birçok alanda kamu yönetimi sorgulanmış ve kamu faaliyetleri ile ilgili bilgilenme isteği artmıştır. Ekonomik, sosyal ve siyasal alanlarda meydana gelen değişim, yeni ekonomik düzen anlayışının benimsenmesini gündeme getirmiştir. Bürokrasi ve otoriteye dayalı politika oluşturma ve uygulama sürecini içeren klasik kamu yönetim anlayışı, yerini vatandaş taleplerine duyarlı, karar alma süreçlerinde vatandaşların aktif katılımına olanak sağlayan, hesap vermeye hazır ve etkin işleyen yönetişim anlayışına bırakmıştır. Yani kamu kaynaklarının ne şekilde kullanıldığı, devletin işlevlerini yerine getirirken izlediği yol ve yöntemlerin izlenebilirliği olarak ifade edilen saydamlık ihtiyacında bir artış meydana gelmiştir. Saydamlığın artması ile de bütün faaliyetler izlenebilir olmuş ve bunun sonucunun da gerek bireysel anlamda gerekse kurumsal anlamda yapılanların hesabının verilebilirliğinin, yani hesap verme sorumluluğunun sağlanması zorunlu olmuştur. Kısaca kamuda performans yaklaşımının ortaya çıkmasında, saydamlık ihtiyacındaki artış ve saydamlık artısının zorunlu kıldığı hesap verme sorumluluğu büyük önem taşımaktadır .
Kamu yönetiminin sorgulandığı, yapı ve uygulama bakımından geleneksel yönetim anlayışının yerine daha çok özel sektörde benimsenen yönetim tekniklerinin ve anlayışlarının uygulamaya konulduğu, etkinlik ve verimlilik, performans denetimi, hesap verebilirlik, vatandaş katılımı gibi boyutlara odaklanan “yeni kamu yönetimi” anlayışının benimsenmiştir. Kamusal hizmetlerin kararlaştırılması, planlanması ve sunulması ile ilgili süreçlere halkın demokratik mekanizmalar aracılığıyla katılmalarının temel siyasal bir hak olduğu bilincinin yaygınlaşması; halkın kamu yönetiminden daha nitelikli hizmet beklentilerini artırarak, mevcut yönetim yapısının yeniden düzenlenmesini zorunlu kılmıştır. Yapılan yeni düzenlemeler, kamu kesiminde performansın arttırılarak halka daha az maliyetle daha iyi hizmetin sunulması ve kıt olan kamu kaynaklarının etkin bir şekilde en öncelikli ihtiyaçlar için kullanılmasını kamu yönetiminin öncelikli amaçları haline gelmiştir. Halkın beklentilerinde meydana gelen değişim ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve tutumlu bir şekilde kullanma gereği kamu yönetiminde saydam ve hesap verebilir bir yapının oluşturulmasını beraberinde getirmiştir .

2.1.2.1. Mali Saydamlık (Transparency)
Mali saydamlık terimi; İngilizce “fiscal” ve “transparency” kelimelerinin birlikte kullanılmasıyla oluşturulmuştur. Fiscal, “mali”; transparency ise, “bir taraftan diğer tarafı görmek” anlamlarına gelmektedir. Mali saydamlık; bilinçli bir kamuoyunun oluşmasına, mali politikaların planlanması ve sonuçlarına ilişkin olarak hükümetlerin sorumlu tutulmasına yardım eden mali bir araçtır .
Mali saydamlık; devletin amaçlarının, bu amaçlara ulaşmak için uygulamaya koyduğu politikaların, bu politikaların meydana getirdiği sonuçları izlemek için gerekli olan bilginin düzenli, anlaşılabilir, tutarlı ve güvenilir bir biçimde kamuoyuna sunulmasıdır .
Burada iki husus önem taşımaktadır. Bunlardan birincisi, mali sistemin şeffaf olabilmesi için aktörlerin sadece ne yaptıklarının bilinmesi değil, yapmaya niyet ettikleri şeylerin de kamuoyunca bilinmesinin gerekliliğidir. Niyetlerin açık bir şekilde belirlenmesi ve kamuoyuna sunulması hem onların kamu yararına uygunluğunu tartışma imkanı sağlar, hem de vatandaşların takip edilecek davranışları bilmelerini ve bu davranışların sonuçlarını değerlendirmelerini kolaylaştırır. İkinci olarak, bilginin bir yerlerde var olması mali sistemin saydam olduğu anlamına gelmez. Bilginin halk tarafından etkin bir biçimde kullanılabilmesine imkan sağlayacak şekilde düzenli, güvenilir, doğru, anlaşılabilir ve tutarlı olması gerekmektedir .
Yapılan tanımlamalarda ortak olan nokta, şeffaflığın her zaman hesap verebilirlik kavramıyla çok yakından ilgili olduğuna yönelik vurgudur. Çünkü şeffaflığın talep edilmesindeki temel amaç; kişileri, hükümetleri ya da piyasaları, faaliyetleri ve politikaları dolayısıyla sorumlu tutabilme yaklaşımıdır . Mali saydamlık, sadece kamu harcamalarının izlenmesine ve kontrolüne imkan sağlayan bir araç değil; daha geniş bir anlamda, kamu ekonomisine ve kamu mali yönetimine ilişkin bilgilerin ve hesapların halka sunulmasını hedefleyen bir politikadır. Bunun yanı sıra, iktisat politikalarına ilişkin planların, niyet ve projeksiyonların kamuoyunun bilgisine sunulması da mali saydamlık kavramı içerisinde değerlendirilmektedir. Bu açıklamalar çerçevesinde mali saydamlığın ne derece önemli olduğu anlaşılabilir . Devletin mali saydamlığı konusunun ülke gündeminde yer alması yakın bir geçmişe işaret eder. Kamu mali yönetiminde yapısal reformların yapılması öncesinde yetki ve sorumlulukların iyi tanımlanıp ayrıştırılmadığı, bütçe kapsamının kamu harcamalarının bütününü kapsamadığı, muhasebe, raporlama ve kodlama yapısının yetersiz olduğu, standartlarının olmadığı Türk kamu mali yönetim sisteminin etkin ve kamuya duyarlı çalıştığını kabul etmek mümkün değildir. Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü, mali saydamlığın bir zorunluluk olarak değil, sadece adapte olunması gereken bir dizi kurallar seti olarak nitelendirilse de IMF’in ülkemizle yapmış olduğu stand-by anlaşmalarından bu kuralların zorunluluk haline gelebildiği görülmektedir. Nitekim, 5018 sayılı Kanununun 7 nci maddesinde hüküm altına alınan mali saydamlık kavramı, Tüzüğün 4 ana ilkesine ait ifadeleri kapsayacak şekilde düzenlenmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Mali saydamlık” başlıklı 7. maddesinde Mali saydamlık; “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyu zamanında bilgilendirilir. Bu amaçla;
a) Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,
b) Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması,
c) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından sağlanan teşvik ve desteklemelerin bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler itibarıyla kamuoyuna açıklanması,
d) Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulması,
Zorunludur.
Mali saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasından kamu idareleri sorumlu olup, bu hususlar Maliye Bakanlığınca izlenir .” şeklinde tanımlanmıştır.

2.1.2.2. Hesap Verme Sorumluluğu (Accountability)
Türkçeye en dar anlamında hesap verme sorumluluğu şeklinde çevrilebilecek olan “accountability” ile “hesap verme yükümlülüğü”, “hesap verilebilirlik” kavramları özel bir nedeni olmaksızın birbirleri yerine kullanılabilmektedir . Kamu mali yönetim anlayışının çok yeni kavramlarından olan “hesap verme” sorumluluğu bir raporlama faaliyetidir. Görev icra etmek üzere kendilerine emanet edilen kamu kaynaklarını kullananların, kaynakları kendilerine emanet edenlere karşı, kaynakların kullanımı ve görevin nasıl yerine getirildiği hususunda açıklamada bulunma sorumluluğudur . Hesap verebilirlik, üzerinde uzlaşmaya varılmış hedefler çerçevesinde belirli bir performansın gerçekleştirilmesine yönelik sorumluluğun üstlenilmesine ve bunun açıklanması yükümlülüğüne dayanan bir ilişkidir. Bu bakımdan hesap verebilirlik, kendi başına bir amaç değil, herhangi bir şeyi başarmak, sorumlulukların yerine getirilmesini sağlamak için kullanılan bir araç olmaktadır.
Mali saydamlık gibi iyi yönetişim ilkeleri arasında sayılmakta olan hesap verme sorumluluğu, en basit anlamıyla, birinin kendisine verilmiş olan sorumlulukların yerine getirmesinin hesabını vermesi zorunluluğunu ifade etmektedir. Kamusal açıdan hesap verme sorumluluğu ise üzerinde anlaşmaya varılmış hedefler çerçevesinde belirli bir performansın gerçekleştirilmesine yönelik sorumluluğa ve bunun açıklanması yükümlülüğüne dayanan bir ilişki şeklinde tanımlanabilmektedir. Bir başka tanımıyla her düzeydeki kamu yöneticisinin sorumluluğuna teslim edilen kamu kaynağının hukuka uygun ve verimli bir biçimde kullanılıp kullanılmadığının hesabının verilmesi olarak ifade etmektedir. Hesap verme sorumluluğu, negatif anlamda ele alındığında kontrol ve cezalandırmayı, pozitif anlamda ele alındığında ise kamuoyunu hedefler ve kullanılan kaynaklar konusunda detaylı bir şekilde bilgilendirmeyi ifade etmektedir.
Hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesi için bunu sağlayacak mekanizmalar gerekmektedir. Bu açıdan PEB, kamu yönetiminde hedeflere dayalı bir bütçelemeyi, performans ölçümü ile sağlam temellere oturtarak, hesap verme sorumluluğu için gereken zemini hazırlamaktadır .
Hesap verme sorumluluğu INTOSAI (International Supreme Audit Institutions) tarafından şu şekilde tanımlanmaktadır: “Kamusal hesap verme sorumluluğu, bir hükümet/ devlet programını veya bir bakanlığı yönetenlerin, yürürlükteki programın veya bakanlığın verimli ve etkin çalışmasından sorumlu tutulması anlamına gelir. Hesap verme sorumluluğu, öncelikle ilgili programın ve bakanlığın faaliyetlerinde toplumsal anlayışın bulunmasını gerektirir. ”
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8. maddesinde Hesap verme sorumluluğu; “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” şeklinde tanımlanmıştır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 10. maddesinde bakanların, 11. maddesinde üst yöneticilerin, 32. maddesinde harcama yetkililerinin hesap verme sorumlulukları, tanımlanmıştır. Yine kanunun 38. maddesinde Kamu gelirlerinin tarh, tahakkuk, tahsiliyle yetkili ve görevli olanlar, 48. Ve 76. maddelerinde Kamu idareleri, 61. maddesinde muhasebe yetkililerinin sorumlulukları tanımlanmıştır .
Yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde kamu yönetiminde özel sektör yönetim tekniklerinin uygulanmaya başlaması, kamu sektöründe geleneksel idareci kavramı yerine yönetici kavramını zorunlu kılmıştır. Genel olarak yönetici, sorumluluk alanındaki tüm işlemlerden dolayı hesap verebilir kılınmaktadır. Yönetici için temel hesap verebilirlik göstergesi ise kamusal kaynak kullanımı sonucunda elde ettiği performanstır .
Hesap verme sorumluluğu, sorumluluk yüklenmesi hedeflenen sonuçları gerçekleştirmek için mümkün olan her şeyin yapılıp yapılmadığının ve geçmiş deneyimler ışığında nelerin iyi gittiğinin nelerin gitmediğinin öğrenilip öğrenilmediğinin sorgulanmasını gerektirir. Bu bağlamda sağlıklı ve etkin bir hesap verme sorumluluk sistemi bürokratik kontrol ihtiyacını giderdiği gibi kamu kaynaklarını yönetenlerin hükümet programlarının etkinliğini belirlerken spekülasyonlara değil, sağlıklı ve güvenilir bilgilere dayanmalarını sağlar.
Bu mekanizmanın
• Siyasi hesap verme sorumluluğu
• Yönetsel (İdari) hesap verme sorumluluğu
• Mali hesap verme sorumluluğu
• Vatandaşa karşı hesap verme sorumluluğu
gibi çeşitli boyutları bulunmaktadır.



2.1.2.2.1. Siyasi Hesap Verme Sorumluluğu
Siyasi hesap verebilirlik, demokratik yönetimin belirleyici özelliklerinden birini oluşturmaktadır. Siyasi hesap verebilirlik bir yönü ile halkın seçim ve oylama mekanizması aracılığıyla vekillerini denetlemesi anlamına gelmektedir. Geleneksel anlamda siyasi hesap verebilirlik kavramından hükümetlerin ve hükümetleri oluşturan bakanların parlamentoya karşı kendi bakanlıklarında yapılan işlerden dolayı hesap vermesi gerekliliği anlaşılmaktadır. Siyasi hesap verebilirlik aynı zamanda, bürokratların ve kamu yöneticilerinin örgütsel faaliyetlerinden dolayı politikacıya karşı olan sorumluluğunu da ifade etmektedir . Hesap verme sorumluluğu açısından siyasi asillerin siyasi vekillerden hesap sorma hakları mevcuttur. Seçmenler bu haklarını seçimler aracılığı ile yerine getirirler. Hesap verme sorumluluğu ise siyasi vekillerindir. Türkiye Büyük Millet Meclisi’ndeki millet vekilleri kendilerini seçen seçmenine karşı, onların siyasi haklarını vekaleten kullandıkları için kullanılan bu yetki sonucunda siyasi asillere hesap verirler. Diğer taraftan siyasi hesap verme sorumluluğunun iki ayrı tarafı daha vardır. Bunlar Türkiye Büyük Millet Meclisi ve hükümettir. Siyasi asil olan halkın parlamentodaki millet vekillerinden hesap sorma yetkilerinin yanında parlamentonun da hükümetten hesap sorma yetkisi vardır. Parlamento bu yetkisini soru ve gensoru önergesi, genel görüşme, meclis araştırması ve meclis soruşturması aracılığı ile yerine getirir . Politik hesap verebilirlikte "yatay" ve "dikey" olmak üzere iki boyut söz konusudur. Bunlardan yatay hesap verebilirlikte yasama organının denetimi söz konusu iken, dikey hesap verebilirlikte halkın (seçmen) denetimi söz konusudur . Diğer bir siyasi sorumluluk olarak da bakanların Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne karşı olan sorumluluğunu gösterebiliriz. 5018 sayılı kanunun 10. maddesinin birinci fıkrasında bakanların hesap verme sorumluluğu ile ilgili olarak; “Bakanlar, hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili veya ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumludur.(...)” denilmektedir. Yine aynı maddenin ikinci fıkrasında da “Bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması konusunda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne karşı sorumludurlar. ” denilerek bakanların kullandıkları yetki sonucu nasıl hesap vermeleri gerektiğinden söz edilmiştir. Dolayısıyla parlamentonun bu bağlamda tüm bakanlara karşı kullandıkları yetkileri ve yaptıkları kamu harcamaları hakkında hesap sorma yetkisi mevcuttur.

2.1.2.2.2. İdari (Yönetsel) Hesap Verme Sorumluluğu
Bu hesap verme sorumluluğu türü, hiyerarşik bir çerçevede ele alınmaktadır. İdari hesap verme sorumluluğunun çerçevesi kanuni düzenlemelerle belirlenmiştir. Hiyerarşik açıdan her ast üstüne karşı sorumludur. İdari sorumluluk ile idari hesap verme sorumluluğu birbirinden farklı anlamlar taşımaktadır. İdari sorumluluk bir genel idare hukuku konusudur. İdarenin çeşitli alanlarda ( güvenlik, savunma, eğitim, sağlık, ulaştırma vs. ) yürüttüğü faaliyetlerden dolayı ortaya çıkan zararlardan idare hep aynı sorumluluk ilkelerine göre sorumludur ve verdiği zararları hep aynı ilkelere göre tanzim eder .
Yönetsel hesap verebilirlik kavramı genel olarak, idari yönetimde kamu görevlilerinin ve bürokratların üst yönetime hesap verme yükümlülüğü olarak tanımlanmaktadır. İdari eylem ve işlemlerin yasalara uygunluk, düzenlilik ve amaçlara yönelik olup almamak bakımından denetlenmesinde en etkili yöntem, bu kurum ve kuruluşların kendi,oluşturdukları yapılar tarafından denetlenmesidir. Bu denetim sayesinde kamusal güç ve yetkileri kullanan kamu görevlilerinden eylem ve işlemleri hakkında hesap sorularak yönetsel hesap verebilirlik mekanizması isletilmektedir . İdari hesap verebilirlikte dikey ve yatay olmak üzere iki boyut söz konusudur. Dikey hesap verebilirlik bir üstün bir astı denetlemesi, yanı hiyerarşik bir denetim şeklinde karşımıza çıkmaktadır. Yatay hesap verebilirlikte ise kamusal hizmetlerden yararlanan vatandaşlara karşı ya da denetçi, müfettiş, gözlemci, o konuyla görevlendirilmiş bir mahkeme, kamu denetçisi (ombudsman) gibi dış kaynaklı birtakım organlara karşı idarenin hesap verebilirliği söz konusu olmaktadır .
İdari hesap verme sorumluluğu ise her astın üstüne karşı sorumluluğunda olduğu gibi çerçevesi kanunlarla düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 11. maddesinde üst yöneticilerden söz edilmektedir. Burada üst yöneticilerin sorumluluğu bir idari sorumluluktur. Kanun üst yöneticilerin idari sorumluluklarını ise; “Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar” denilerek üst yöneticilerin bakana ve mahalli idarelerin de kendi meclislerine karşı olan sorumluluklarını birer idari hesap verme sorumluluğu olarak değerlendirmiştir. Yine aynı maddenin son fıkrasında ise; “Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler. ” denilmektedir. Harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçilerin üst yöneticiye karşı sorumlulukları da birer idari hesap verme sorumluluğu olarak değerlendirilmelidir.

2.1.2.2.3. Mali Hesap Verme Sorumluluğu
Kişilerin herhangi bir şekilde devlete ya da özel şahıslara verdiği maddi ya da manevi zararlardan dolayı, verilen o zararın zararı veren kişiye ödettirilmesi yani verilen zarardan zararı verenin sorumluluğu bir mali sorumluluktur. Mali hesap verme sorumluluğu ise bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri ya da her ne şekilde olursa olsun kamu kaynaklarını kullanan ve yöneten kişilerin, kullandıkları bu kamu kaynaklarıyla ilgili verecekleri hesaplar mali hesap verme sorumluluğu çerçevesinde değerlendirilmektedir. Hesap verme sorumluluğunu bir raporlama faaliyetidir . Demokratik ülkelerde kamu kaynaklarının kullanımında karar sahibi olan seçilmiş veya atanmış olsun her yöneticinin yönetimlerinden ötürü hesap vermesi gerekmektedir. Hesap verme yükümlülüğü, demokratik ülkelerde bir dizi yetki devrinin bir sonucu olarak açıklanabilir . 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 32. maddesinde “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür” cümlesi yer almaktadır. Burada harcama yetkilisine bir yetki verilmiştir. Ancak bu yetkinin sınırları yine aynı kanun 31. maddesinin son fıkrasında “Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir” şeklinde belirlenmiştir. Verilen yetki dolayısıyla harcama yetkilisinin burada iki türlü sorumluluğu vardır. Birincisi harcama talimatı verme yetkisini elinde bulundurmasından dolayı idari yani yönetsel sorumluk, diğeri ise yapılacak harcamalardan dolayı mali sorumluluktur. Harcama yetkilisinin buradaki sorumluluğu kanunun 32. maddesinin son fıkrasında; “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur” şeklinde tanımlanmıştır. Fakat ön ödemelerle ilgili mali hesap verme sorumluluğu ön ödemeyi alan mutemetlere aittir. Bu sorumluluk ile ilgili kanunun 35. maddesinin beşince bendinde; “Her mutemet ön ödemelerden harcadığı tutara ilişkin kanıtlayıcı belgeleri, ilgili kanunlarında belirtilmemiş olması halinde avanslarda bir ay, kredilerde üç ay içinde muhasebe yetkilisine vermek ve artan tutarı iade etmekle yükümlüdür. Süresi içerisinde mahsup edilmeyen avanslar hakkında 21.7.1953 tarihli ve 6183 sayılı Kanun hükümleri uygulanır. ” denilerek mali sorumluluğun tamamen ön ödemeyi alan mutemede ait olduğu vurgulanmıştır.

2.1.2.2.4. Vatandaşa (kamuoyuna) Hesap Verme Sorumluluğu
Kamusal hesap verebilirlik, siyasilerin ve yöneticilerin insanların çıkarlarını veya haklarını ilgilendiren kararlar alırken neden bu kararları aldıkları ve politikaları uyguladıkları konusunda kamuya açıklamada bulunmaları gerekliliğini ifade etmektedir. Kamusal hizmet sunmak üzere kurulan kamu idareleri halktan alınan yetki dâhilinde yönetilmektedir.
Halkın seçtiği kişilerce yönetilen kamu idareleri, yetkinin gereği gibi kullanılıp kullanılmadığı, arzulanan amaçlara ulaşılıp ulaşılmadığı, kamusal kaynakların yerinde ve etkin kullanılıp kullanılmadığı yönlerinden denetlenmelidir. Bu bakımdan, yetkinin asıl sahibi olan halkın aynı zamanda bu idareleri denetleme ve sürekli gözetim altında bulundurma görevi vardır. Halkın idari karar mekanizmalarına katılarak güçlü ve bilinçli bir kamuoyu denetimi faaliyeti gerçekleştirmesi demokratik yönetimin sağlanması bakımından son derece önemlidir. Demokratik yönetimi gerçekleştirebilmek için ise kamuoyunun güçlü ve bu gücünün bilincinde olması gerekir . Bakanlar sadece parlamentoya karşı hesap vermek zorunda değildir. Aynı zamanda kamuoyuna karşı da bir hesap verme sorumluluğu vardır. Bununla ilgili yine 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 10 maddesinin üçüncü fıkrasında; “Bakanlar; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık performans programları konusunda her mali yılın ilk ayı içinde kamuoyunu bilgilendirir .” hükmü yer almaktadır.

2.4.Performans Esaslı Bütçeleme
2.4.1.Performans Esaslı Bütçelemenin Doğuşu ve Gelişimi
Performans Esaslı Bütçelemeye temel oluşturan ana fikir modern bütçe tekniklerinin ilk oluşturulduğu dönemlere kadar uzanmaktadır. Klasik Bütçenin sonuçlara daha fazla odaklanması gerektiği yönündeki ilk eleştiriler performans esaslı bütçelemenin teorik alt yapısını oluşturmuştur. Modern bütçe tekniklerinin birbirinden farklı oldukları kabul edilmekle birlikte bu sistemleri tamamının sonuçlara odaklandığı görülmektedir. Bu nedenle performans esaslı bütçeleme kavramının gelişmesinde bu sistemlerin her birinin birer yapı taşı oluşturduğu kabul edilmektedir. Bütçe alanındaki tüm gelişmelere ev sahipliği yapmış olan ABD’deki GAO (General Accounting Office -ABD Sayıştayı) kaynaklarında Planlama Programlama Bütçeleme Sistemi (PPBS), sıfır tabanlı bütçeleme sistemi birer performans bütçeleme girişimi olarak gösterilmektedir. Bu nedenle performans esaslı bütçelemenin doğuşu ve gelişimine ev sahipliği yapmış olan ABD’deki sürece kısaca değinilmesinin faydalı olacağı düşünülmektedir .
Performans bütçe ilk olarak, 1912 yılında A.B.D.’de Başkan Taft tarafından kurulan Ekonomi ve Etkinlik Komisyonu’nun (Commission on Economy and Efficiency), kamu harcamalarının verimliliğinin ve maliyetinin hesaplanabilmesi ve faaliyetlerinin fonksiyonel sınıflandırılması ile ilgili çalışmalar yapmasıyla ortaya çıkmıştır. Daha sonraları bu kavram 1949 yılında kurulan ve Devletin Yürütme Organını Düzenleme Komisyonu (The Commission on Organisation of the Executive Branch of the Government) adı verilen I. Hoover Komisyonu tarafından, kısmen daha önceki bütçeleme çalışmalarında sağlanan gelişmeler üzerine bir temel oluşturulması düşüncesiyle, bütçe reformu olarak önerilmiştir. Böylece, “İcraat Bütçesi”, “İş Bütçesi”, “Edim Bütçesi”, “Yürütme Bütçesi” adını alan performans bütçe Hoover Komisyonu’nca tam bir tanıma da kavuşturulmuştur .
Performans bütçe terimi ABD’de 1950’lerde gerçekleştirilen reformlarla bütçeleme için performans bilgisi geliştirmeyi ve ABD federal bütçe sürecini sadece girdilerden ziyade aynı zamanda bu girdileri kullanarak, elde edilen çıktılara da odaklanacak şekilde değiştirilmiş ve performans bütçe kabul edilmiştir. Zaman içinde verimliliğin ölçülmesi güçlükleri nedeniyle verimlilik göstergesi olarak faaliyetlerin maliyeti ölçüsüne vurgu yapılmaya başlanmıştır. Böylece fayda- maliyet analizi, fayda-etkinlik analizi gibi teknikler geliştirilmiştir. Sistemin adı da bu doğrultuda daha kapsayıcı olarak PPBS seklinde değiştirilmiştir. PPBS’den sonra Hedeflere Göre Yönetim Modeli (HGY) gündeme gelmiştir ve bu sistem 1973 yılında ABD Federal Hükümeti tarafından 21 federal kamu kurumunda pilot olarak uygulanmıştır. Hedeflere Göre Yönetim Modeli modelinden sonra PPBS ve Hedeflere Göre Yönetim Modeli sisteminin birleşiminden oluşan Sıfır Tabanlı Bütçe Sistemi getirilmiştir. Performans esaslı bütçelemenin yeni bir kesifmiş gibi yeniden gündeme gelmesinin ilk adımı olarak Osborne ve Gaebler’in 1992 yılında yayınladığı “Reinventing Government” isimli kitabı gösterilmektedir. 1993 yılında ise ABD’de Government Performance and Result Act- Hükümet Performans ve Sonuçlar Yasası (GPRA) yürürlüğe girmiştir. GPRA’nın yürürlüğe girmesiyle tüm kamu birimlerinin beş yıllık stratejik plan geliştirmeleri, ölçülebilir amaçları olan yıllık performans planları geliştirmeleri ve gerçekleşen sonuçları gösteren yıllık performans raporları hazırlamaları zorunlu kılınmıştır. ABD kamu mali yönetiminde performans yönetimi ve performans denetimi ağırlıklı bu yeni yaklaşım kısa sürede başta Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) ülkeleri olmak üzere pek çok ülkeye yayılmıştır. 1980’li yılların basında Avustralya ve Yeni Zelanda, 1990’lı yıllarda İsveç, ABD, Finlandiya, İngiltere, Danimarka, Hollanda, Kanada ve Fransa, 2000’li yılların baslarında Avusturya, İsviçre ve Almanya sistemlerinde performans esaslı bütçelemeye geçiş yönünde düzenlemelere gitmişlerdir.
Dünyada yaşanan bu gelişmelerin paralelinde Türkiye’de de, kamu harcama reformu kapsamında performans esaslı bütçeleme çalışmalarına başlanmıştır. Bu doğrultuda en önemli çalımsa ise 10.12.2003 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce (TBMM) 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun kabul edilmesi olmuştur .
Performans esaslı bütçeleme sisteminin gelişim süreci, Yeni Kamu Yönetimi (New Public Management - NPM) anlayışı ile başlamıştır. Yeni yönetim anlayışı, kamu yönetiminin küçültülmesini ve özel sektör yönetim tekniklerine göre yönetilmesini savunmaktadır. Bu anlayış temel olarak hizmetlerde etkinlik ile kaliteyi arttırmayı hedeflemekte, vatandaş yerine tüketici merkezli bir bakış açısını benimsemekte ve topluma daha fazla tercih sunmayı amaçlamaktadır .
Bu anlayışa uygun olarak devletin kurumsal yapısını ve emredici karar verme süreçlerini ortaya koyan yönetim kavramı da yönetişime dönüşmüştür. Yönetişim; sivil topluma vurgu yapılmakta ve toplumsal grupların (sivil toplum örgütleri, özel kesim vs) karar alma sürecine katılımını esas almaktadır. Bu anlayış değişikliği neticesindeki reformlar ile kamusal kaynakların etkin biçimde kullanılarak kaliteli hizmet sunumu ve ekonomik kalkınmanın sağlanması hedeflenmektedir. Yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde yönetişim ve performans esaslı bütçeleme sistemi kavramlarının ortaya atılmasının temel nedeni, kamuda etkinliğin sağlanmasıdır. Bu yöndeki devlet olgusu ise etkin devlet olarak belirtilmektedir. Yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde yönetişim ve performans esaslı bütçeleme sistemi kavramlarının ortaya atılmasının temel nedeni, kamuda etkinliğin sağlanmasıdır. Bu yöndeki devlet olgusu ise etkin devlet olarak belirtilmektedir .

2.4.2.Performans Esaslı Bütçelemenin Tanımı
Son yıllarda dünyada küreselleşmenin boyutlarının genişlemesine paralel olarak uluslararası ilişkiler ve bu bağlamda çeşitli alanlarda uluslararası etkileşimler giderek artmaktadır. Bu çerçevede pek çok ülke yeni kamu yönetimi anlayışı kapsamında; performans yönetimi, mali yerelleşme, piyasa odaklı kamu yönetim anlayışı gibi bir dizi yeni uygulamayı hayata geçirmek için faaliyetlerde bulunmaktadır. Bunlardan biri de modern bir bütçeleme sistemi olan “Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi”dir. Yeni bütçeleme sisteminin ilk uygulamaları öncelikle Anglo-Sakson ve Kıt’a Avrupası’na dahil gelişmiş ülkelerde başlamış ve daha sonra pek çok ülkede bu yönde düzenlemelere gidilmiştir. Performans esaslı bütçeleme konusunda değişik tanımlamalara yer verilmekle birlikte sistemi bütünüyle ortaya koyan genel tanım; “Performans esaslı bütçeleme; performans yönetimi anlayışının bir parçası olup, organizasyonun misyon ve vizyonuna uygun olarak önceden belirlenmiş amaç ve hedeflerine ulaşmasını sağlamak üzere, kaynakların tahsisini amaçlayan ve önceden belirlenmiş performans ölçütlerine göre, organizasyonun amaçlarına ulaşıp ulaşmadığının izlenmesini içeren bir bütçeleme süreci yaklaşımıdır.” şeklindedir. Sistemden beklenen etkinliğin sağlanması için doğru performans ölçümlemesine gidilmesi, kurumların misyon ve vizyonları doğrultusunda stratejik hedeflerini belirlemesi, kurumsal başarının tespitinde kamu kaynaklarının en az maliyetle kullanılarak en yüksek nihai çıktıların elde edilmesi esastır .
Kamu mali yönetimi alanında yaşanan hızlı değişim ve dönüşüm sürecinin kamu bütçeleri üzerinde en büyük etkisi, girdi odaklı bütçeleme anlayışından performans bütçe sistemi gibi çıktı/sonuç odaklı bütçe modellerine geçilmesiyle yaşanmıştır. Performans yönetim tekniklerinin kamuda geçerlilik kazanmasını içeren bu dönüşümle birlikte, kaynak dağılımında etkinliğin ve verimliliğin sağlanması, kamu kaynaklarıyla ulaşılmak istenen hedefler arasında ilişki kurulması kamu mali sistemlerinin ulaşmak istedikleri öncelikli hedeflerden birisi haline gelmiştir. Geleneksel bütçe sisteminin çağdaş kamu mali yönetimin gereklerini karşılayamaması, kamu hizmetlerini çıktı esasına göre değerlendirecek performans bütçe, program bütçe, planlama-programlama-bütçeleme sistemi gibi alternatif bütçe sistemlerinin gelişiminde etkili olmuştur .
Yeni Kamu Yönetimi (NewPublic Management) anlayışı, kamu sektörünün küçülmesini ve özel sektör yönetim tekniklerine göre yönetilmesini savunmaktadır. Bu yöndeki devlet anlayışı ise etkin devlet olarak nitelendirilmektedir. Bu yönde atılan adımlardan en önemlisi ise kamuda performans ölçümüne dayanan yönetim anlayışıdır. Performans esaslı bütçeleme, en genel anlamda, taahhüt edilen çıktı ve sonuçlar ile kaynaklar arasında bağlantı kuran açık bir sözleşmedir. Yani performans esaslı bütçeleme, kamu idarelerine tahsis edilen kaynaklar ile sundukları hizmetler arasında bağlantı kurmak suretiyle, kamu harcamalarında etkinliği ve verimliliği artırmayı amaçlar.
OECD, performans esaslı bütçelemeyi, “tahsis edilmiş kaynaklarla ölçülebilir sonuçlar arasında bağlantı kuran bir bütçeleme yaklaşımı” olarak tanımlamıştır. Performans esaslı bütçelemeye ilişkin tek bir model yoktur. Yani performans esaslı bütçeleme, her ülkenin alıp hemen uygulayabileceği, her bedene uygun bir uygulama değildir. Ülkeler uygulama aşamasında, genel esasları korumak kaydıyla, kamu yönetimi yapılarına, kültürlerine, ilke ve önceliklerine göre bir yaklaşım geliştirmelidir. Bununla birlikte, performans esaslı bütçeleme, kaynakların nerelere harcanacağı kararını veren politik sürecin yerini alabilecek mekanik ve rasyonel bir süreç olarak düşünülmemelidir. Performans esaslı bütçeleme temelde, iyi performans talep eden, ancak bunun karşılığında idarelere hareket esnekliği veren, başarıyı ödüllendirip başarısızlık durumunda hesap verilmesini gerektiren bir sistemdir.
Performans esaslı bütçeleme, kendi başına yürüyen, bağımsız bir süreç değildir. Aksine, hizmet sunumunda sonuca odaklanmış bir kamu yönetim sistemi oluşturmaya yönelik daha geniş bir reform setinin bir parçasıdır . Bu bütçe sistemi, performans bütçedeki etkinliği ölçmenin yanı sıra hizmet planlaması da yapmakta, yani amaçlanan programları gerçekleştirecek alternatif faaliyetler arasında kamu kesiminde kaynakları en etkin şekilde kullanacak olanı seçmektedir. Kısaca performans bütçe her bir kamu hizmetinin etkinliğini hedeflerken, program bütçede hizmeti gerçekleştirecek en uygun faaliyet (proje) planlanmakta ve bu hedefe ne derecede ulaşıldığı araştırılmaktadır .
Julia Melkers ve Katherine Willoughby performans esaslı bütçelemeyi (PEB) “kurumun misyonu, amaç ve hedeflerini dikkate alan stratejik planlamayı gerektiren ve program sonuçları hakkında anlamlı bilgiyi sağlayıcı ölçülebilir verileri talep eden bir süreç” olarak tanımlamıştır. Laura M. King, Minnesota’daki performans esaslı bütçelemeyi (PEB) tanımlarken bu yeni performans esaslı bütçeleme ve raporlamanın üç temel prensibi esas aldığını ifade etmiştir Devlet kural ve düzenlemelerden ziyade toplumun amaç ile misyonuna göre hareket etmeli, vergi mükellefleri çabadan ziyade sonuçlara göre ödeme yapmalı ve süreç amaç ile sonuçlara göre ölçülmelidir .

2.4.3. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Önemi
Performans esaslı bütçeleme, performans yönetimi anlayışının bir parçasıdır. Bu sistem; kamu kurumunun belirlenmiş amaç ve hedeflere ulaşmasını sağlamak üzere kaynakların tahsisini amaçlamakta ve kurumun performans ölçütlerine göre amaçlarına ulaşıp ulaşmadığının izlenmesini içermektedir.
Bütçe ve performans yönetimi ilişkisi; performans yönetiminin bir parçası olarak performans esaslı bütçeleme; stratejileri, performans ölçümleri ve hedefleri ortaya koyarken performans yönetimi uygulama sonuçlarını raporlayarak, ortaya konulan hedeflere yönelik çalışmaları izlemekte ve bunları analiz etmektedir. Performans incelemesi sonucunda elde edilen performans bilgisi sayesinde performans esaslı bütçeleme dahilinde yeni stratejiler geliştirilmektedir. Böylece süreç yeniden başlamaktadır. Performans esaslı bütçeleme sisteminin başarılı şekilde uygulanabilmesi için performansın ölçülmesi ile değerlendirilmesi gerekmekte ve bu durum bütçe sistemi ile performans yönetimini birbirine yaklaştırmaktadır. Böylece performans yönetiminin ve performans esaslı bütçeleme sisteminin aynı zemini paylaştığını ifade etmek mümkündür. İkisi de iyi bir performans ölçüm sisteminin oluşturulmasını, performansın ölçülmesini ve değerlendirmesini gerekli kılmaktadır.
Sistemin temelde dört amacının olduğunu söylemek mümkündür. Bu amaçlar; hükümet programları çerçevesinde amaç ve kaynakları birlikte değerlendirmek, programları daha etkin yürütebilecek otoriteleri belirlemek, performans bilgisi ile rasyonel karar almaya imkan vermek ve hesap verilebilirliği arttırmaktır. Bu temel amaçlar yanında sistemin kurumsal gelişimi sağlama ve devlet kaynaklarını arttırma gibi bazı amaçları da bulunmaktadır.
Performans esaslı bütçeleme sistemi, geleneksel yönetim anlayışı kapsamında değerlendirilen bürokrasi ve idareci kavramlarını yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde yönetici ve piyasa tipi mekanizmaya dönüştürmektedir. Böyle bir dönüşüm ile piyasa odaklı kamu yönetimi oluşturularak, performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulanabilmesi için gerekli altyapı sağlanmaya çalışılmaktadır. Sistemin işleyişinde bazı unsurların bulunması gerekmektedir. Bu unsurları su şekilde sıralamak mümkündür: 1)Performans esaslı bütçelemenin başarılı şekilde
Uygulanabilmesi için yürütme ve yasama organları sisteme yönelik hususlarda görüş birliğine varmalı, 2) Kurumlar performans ölçümünü kamu yönetiminin merkezi bir parçası haline getirmeli ve performans ölçümleri ile bunu destekleyici verilerin kalitesi arttırılmalıdır. Çünkü kurumlar performans bilgilerinin yasama organının alacağı kararlarda temel rol oynadığına inanırlarsa, daha yüksek kalitede bilgi üretmeye istekli olabilirler .

2.4.4. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Özellikleri
Performans esaslı bütçeleme sistemi, kullanılan kaynağın büyüklüğünden ziyade vatandaşın memnuniyetine odaklanmakta, kamu yöneticisinin ne kadar harcadığını değil, ne ölçüde hedefe ulaştığını sorgulamakta ve hesap verme sorumluluğunu güçlendirmektedir. Planlama
ve performans kavramlarının bütçeleme ile entegrasyonu olan bu sistemde bütçe hazırlanırken kullanılan performans bilgisinin doğru kararlar alınmasına yardımcı olması ve kurum performanslarını arttırması beklenmektedir . Sistem, performans amaç ve hedefleri ile performans düzeylerini gerçekleştirmek için gerekli olan maliyetler arasındaki ilişkiyi açık şekilde ortaya koymaktadır.
Performans esaslı bütçeleme sistemi, performans bilgisini temel almakta ve bu nedenle sisteme yönelik çalışmalarda bulunan kamu kurumlarının performans bilgisini sağlayacak bilgi sistemine sahip olması gerekmektedir86. Sistemde; maliyetlere, çıktılara ve sonuçlara önem verilmekte ve bu durum, bütçe artışının kurumlar düzeyinde harcamalardan ziyade çıktılara göre belirlenmesini gerektirmektedir. Bu nedenle kamu sektöründe önemli değişikler gerekmektedir. Bu değişiklikler; kamu kurumlarına kaynak kullanımında daha ileri derecede esneklik sağlanması, tahakkuk esaslı muhasebesinin yönetim bilgi sistemlerine entegrasyonu, daha sıkı kontrol mekanizmalarının geliştirilmesi ve hesap verme yükümlülüğünün gelişmiş raporlama sistemleri ile mali saydamlık politikaları yoluyla daha da güçlendirilmesi olarak sıralanabilir .

2.4.5.Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Avantajları
Performans bütçelemesi reformları üzerine son yirmi yılda yapılan araştırmalar, “performans bütçelemesinin bütçe çalışanları arasındaki ilişkiyi kuvvetlendireceğini, daha akıllıca bütçe kararları alınmasını sağlayacağını ve hükümet etkinliklerinde yüksek derece güvenebilirlik ve saydamlık sağlayacağını” ileri sürmektedir. Tecrübeler performans bütçelemesinin dört önemli avantajını ortaya koymaktadır.
Bütçe Çalışanları ve Halk Arasındaki İletişimin Arttırılması: Performans bütçelemesi program amaçlarını belirgin hale getirir ve performans hedeflerini tanımlar, böylece kamu birimlerine ve çalışanlara performansları üzerine beklentiler hakkında daha net bir bakış sağlar. Kamu yöneticilerinin etkinlikleri hakkında üstlerine, yönetime ve halka daha net bilgi vermelerini sağlar. Geleneksel bütçelerin tersine, performans bütçeleri her vatandaşa açıktır ve kamu yöneticilerinin programları hakkında halka bilgi vermesini ve halkın desteğini almasını kolaylaştırır.
Hükümet Ajanslarında Yönetimin Gelişmesi: Performans bütçelemesi reformu program yöneticilerinin organizasyon amaçlarını belirlemelerine, program performansını takip etmelerine, program yapısı ve işlemleri içindeki sorunlar hakkında daha iyi fikir sahibi olmalarına ve program sonuçlarından haberdar olmalarına yardımcı olabilir.
Bütçe kararlarının alınmasında daha bilgili olmak: Performans bütçelemesi politik bütçeleme işlemini değiştirip rasyonel bir hale sokmayabilir, ama fikirlere değer katar çünkü yatırım seviyesi belirlenirken performans bilgileri hesaba katılacaktır. Gerekli bilgilerle, politika belirleyiciler gelişim baskısı yaratabilirler ve önlerindeki sorunlarla daha net ilgilenebilirler.
Daha yüksek saydamlık ve güvenilirlik: Bütçe dokümanları halk ve kanun koyucular için saydamlık ve güvenilirlik için önemli bir araç olarak kullanılabilirler. Geleneksel bütçeler genelde harcama kalemi girdilerine göre kurulurlar ve hükümetin neyi ne kadar iyi yaptığı üzerine anlamlı bir bilgi sunmazlar. Öbür yandan performans bütçelemesi kaynakları programlara göre sınıflandırır ve performans göstergeleri sunar. Hükümetlerin performansları yıllık ya da iki yıllık performans raporlarıyla açıklanabilir. Kamu sektöründe güvenilirlik geleneksel olarak kural ve prosedürlere uyumla temellendirilir. Performans bütçeleme sistemi sonuç bazlı güvenilirlik sağlar yöneticileri nasıl çalıştıklarına göre değil, başardıklarına göre değerlendirir .

2.4.6. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Temel Unsurları
Performans esaslı bütçeleme ile kamu mali yönetiminde; kamu yöneticilerin çıktı ve sonuçlara göre hesap verebilirliğini sağlamak, kamusal hizmet sunumunu güçlendirmek, kaynak dağılımını stratejik önceliklere göre yapmak ve saydamlığı sağlamak gibi değişimler hedeflenmiştir. Belirtilen bu amaçları gerçekleştirmek üzere performans esaslı bütçeleme sistemi ve bu sistem içinde de stratejik plana dayalı, performans sözleşmesine dayalı ve bütçe formatına dönüştürülmüştür .
Performans esaslı bütçeleme sistemi, eğer gerekli tüm unsurlar ve faktörler dikkate alınırsa etkin işleyebilecek bir sistem olarak ifade edilebilmektedir. Gerekli altyapı bütünüyle tamamlanmadan sistemden rasyonel sonuçlara ulaşmak mümkün değildir. Performans esaslı bütçeleme sisteminden beklenen etkinliğin sağlanması açısından aşağıda belirtilen unsurlara dikkat edilmelidir;
• Eş zamanlı bir bilgi ağına olan ihtiyaç,
• Performans kültürüne sahip yeterli personel,
• Performansa odaklanan bir kamu yönetim anlayışı,
• Ekonomik ve siyasi yapının istikrarlılığı,
• Toplumun kamu hizmetlerinden beklentilerinin kalitesi,
• Performansa dayalı bir ücret sistemi,
• Siyasi karar alıcıların sisteme olan inancı.
Söz konusu unsurlar sistemin işleyişi yönünden tamamlayıcı bir rol oynadıklarından, performans esaslı bütçeleme sisteminin etkinliğinin ölçülebilmesi bakımından zorunlu kabul edilmektedir. Dolayısıyla performans esaslı bütçelemeye yönelik bir bütçe sisteminde yapısal düzenlemelere gidilirken, söz konusu unsurların göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Buna göre ülkeler kendi yapısal koşullarının elverdiği ölçülerde bütçe sistemlerini bu çerçevede yeniden yapılandırmaya çalışmaktadır .
Performans esaslı bütçeleme sisteminin tam olarak açıklanabilmesi ve anlaşılabilmesi için sistemi oluşturan unsurların açıklanması gerekmektedir. Performans esaslı bütçeleme sisteminin ana unsurları olarak stratejik planlama, performans programı ile faaliyet raporuna ve ayrıca sistemin etkin şekilde işlemesi için gerekli olan performans denetimine değinilmesi gerekmektedir .

2.4.6.1. Stratejik Planlama
Kamu idarelerinin planlı hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma ile uygulamayı etkili bir şekilde izleme ve değerlendirmelerini sağlamaya yönelik olarak “stratejik planlama” temel bir araç olarak benimsenmiştir. Stratejik planlama; bir yandan kamu mali yönetimine etkinlik kazandırırken, diğer yandan kurumsal kültür ve kimliğin gelişimine ve güçlendirilmesine destek olacaktır. Ulusal düzeydeki kalkınma planları ve stratejiler çerçevesinde kamu idarelerince hazırlanacak olan stratejik planlar; programlar, sektörel ana planlar, bölgesel planlar ve il gelişim planları ile birlikte genel olarak planlama ve uygulama sürecinin etkinliğini artıracak ve kaynakların rasyonel kullanımına katkıda bulunacaktır .
Teorik temelleri Drucker’ın 1954 tarihli Yönetim Pratikleri (The Practice of Management) adlı kitabında yer alan Amaçlarla Yönetim (Management By Objectives) yaklaşımına dayanmaktadır. Stratejik planlama, kökleri eski dönemlere dayanan ve Yunanca “stratego” olarak ifade edilen planlama kelimesinden türetilmiştir. “Stratejik insan kaynakları yönetimi” nin ilk basamağı olarak ifade edilebilen stratejik planlama; kuruluşun temel yönetim işlevleri arasında denge kuran, performansı geliştiren ve gerekiyorsa yapısal değişiklikleri öngören uzun dönemli kararlar almak ve plan yapmak şeklinde tanımlanabilmektedir . Ülkemizdeki uygulamaya temel teşkil eden stratejik planlama, sistemin dünyada uygulanan üç modelinden birini oluşturmaktadır. Buna göre stratejik planlama; kurum ve yöneticilerinin, kurumun misyonunu vurgulayacak kaynak tahsis ve ilgili hizmet çıktı kararlarını vermesine imkan sağlayan bir süreç olarak tanımlanabilir. Stratejik planlama aynı zamanda farklı işlevler üstlenebilen ve farklı amaçlara göre uyarlanabilen bir yönetim aracı olarak tanımlanmaktadır .
Stratejik planlama ile ilgili çalışmalar özel kesim işletmelerinde başarı ile uygulanmakta ve çalışmalarda kavram bazında strateji ve plan farklı şeyler olarak algılanmaktadır. Strateji ve plan farklı şeylerdir. Strateji akıl içerir fakat plan, planlanan stratejinin uygulanmasıdır. Bu anlamda stratejik planlama örgütlerin çevreyle olan ilişkisiyle ilgilidir. En genel tanımıyla stratejik planlama; bir örgütsün misyonunun ve gelecek yönelimli, uzun ve kısa dönemli performans hedeflerinin ve stratejilerinin bir taslağının oluşturulmasıdır. Endüstri uzmanlarınca günümüzde kullanılan strateji süreçlerinin pek çoğu 1960'lar da Harvard İşletme okulunun ortaya koyduğu çalışmalara dayanmaktadır. Bu süreçler dizini içerisinde, veri toplama, değerlendirme, seçme, tanımlama ve analiz etme ile strateji geliştirmenin en iyi tanımlama aşamalarını barındırmaktadır. Strateji rekabetçi bir çevre içerisinde işletmenin üstünlükleri ve fırsatları arasında benzerlik bulmaktır. Güçlü Yönler, Zayıf Yönler, Fırsatlar ve Tehditler (GZFT) (SWOT) analizi bu amaç için oluşturulmuş bir analiz olarak değerlendirilmektedir . Stratejik planlamayla ilgili olarak literatürde çeşitli tanımlamalar mevcuttur. Bu tanımlamalardan bazılarına aşağıda yer verilmiştir.
Bryson, stratejik planlamayı stratejik yönetimin ilk aşaması olan formülasyon safhası olarak nitelendirmekte ve “bir organizasyonun ne olduğunu, ne yaptığını ve bunu niçin yaptığını ortaya koyan ve bu sürece rehberlik eden temel karar ve eylemleri üreten disiplinli bir çalışma” olarak tanımlamaktadır . Stratejik planlama bir örgütün günlük faaliyetlerine yön ve anlam sağlayan bir araç olup örgütün değerlerini, mevcut durumunu ve çevresini değerlendirip bu faktörleri örgütün arzulanan gelecek durumu ile ilişkilendirir .
Akçay’ın yapmış olduğu tanıma göre stratejik planlama; “kuruluşun misyonu çerçevesinde gelecekteki vizyonuna ulaşmak için amaçlar, hedefler ve bunlara ulaşmayı sağlayacak faaliyet ve projeler belirlemeyi gerektiren, bütçenin kurum önceliklerindeki amaç ve hedeflere göre harcanmasına rehberlik edip yol gösteren, ortaya konacak eylem planları, faaliyet ve projeler, performans göstergeleri ile sürekli bir izleme ve değerlendirme sağlayan ve de sürekli iyileştirme ve geliştirmeyi amaçlayan bir süreçtir .”
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 3. maddesi n bendinde stratejik plan; “Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren planı, ifade eder. ” şeklinde tanımlanmıştır.
Stratejik planlama, kuruluşun bulunduğu nokta ile ulaşmayı arzu ettiği durum arasındaki yolu tarif eder. Kuruluşun amaçlarını, hedeflerini ve bunlara ulaşmayı mümkün kılacak yöntemleri belirlemesini gerektirir. Uzun vadeli ve geleceğe dönük bir bakış açısı taşır. Kuruluş bütçesinin stratejik planda ortaya konulan amaç ve hedefleri ifade edecek şekilde hazırlanmasına, kaynak tahsisinin önceliklere dayandırılmasına ve hesap verme sorumluluğuna rehberlik eder.
Bu çerçevede stratejik planlamanın özellikleri ve yöneldiği hedefler;
1. Girdilerin değil, sonuçların planlamasıdır.
2. Değişimin istenilen yönde olabilmesini sağlamaya yönelik, değişimi destekleyen ve geleceği yönlendirebilen ve dinamik bir yaklaşıma sahiptir. Stratejik planlamanın bu işlevi yerine getirebilmesi düzenli olarak gözden geçirilmesi ve değişen şartlara uyarlamasına bağlıdır.
3. Gerçekçi bir yaklaşımla arzu edilen ve ulaşılabilir bir geleceği planlar.
4. Disiplinli ve sistemli bir şekilde, bir kuruluşun kendisini nasıl tanımladığını, neler yaptığını ve yaptığı şeyleri niçin yaptığını değerlendirmesi, şekillendirmesi ve bunlara rehberlik eden temel kararları ve eylemleri üretmesine imkan veren kaliteli bir yönetim aracıdır.
5. Hedeflenen sonuçların nasıl ve ne ölçüde gerçekleştiğinin izlenmesine, değerlendirilmesine ve denetlenmesine temel oluşturarak hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesine ve gelişmesine katkı sağlar.
6. Kuruluşun en üst düzey yetkilisi de dahil olmak üzere diğer yetkili ve idarecilerin ve kuruluşta görev alan her düzey çalışanın katkısı, ortak çabası ve desteği olmaksızın stratejik hedeflere ulaşmanın mümkün olmadığı, takım ruhu çalışmasına esas katılımcı bir yaklaşımdır.
7. Stratejik planlama, kısa vadeli amaçlara yönelik değil uzun vadeli hedeflerin gerçekleştirilmesine yönelik bir yaklaşımdır.
8. Stratejik planlama, kuruluşların farklı yapı ve ihtiyaçlarına uyarlanabilen esnek bir yönetim aracıdır. Bütün kuruluşlarda şablon halinde uygulanamaz.
9. Stratejik planın, sadece bir belge olarak ortaya konulması yeterli olmayıp, planın sahiplenilmesi ve plan doğrultusunda çalışmaların yürütülmesi gerekir.
10. Stratejik planın hazırlanma sürecinde kamu idarelerinin kaynak yapısı ve durumu dikkate alınmakla beraber bütçeye bağlı değildir. Dolayısıyla stratejik plan hazırlanma sürecinde bütçe ve kaynak taleplerinin planı şekillendirmemesi, aksine hazırlanmış olan stratejik planın bütçeyi şekillendirmesi gerekir .
Stratejik planlama, kuruluşun bulunduğu nokta ile ulaşmayı arzu ettiği durum arasındaki yolu tarif eder. Kuruluşun amaçlarını, hedeflerini ve bunlara ulaşmayı mümkün kılacak yöntemleri belirlemesini gerektirir. Uzun vadeli ve geleceğe dönük bir bakış açısı taşımaktadır. Kurum ve kuruluşların bütçelerini stratejik planda ortaya konulan amaç ve hedefleri ifade edecek şekilde hazırlanmasına, kaynak tahsisinin önceliklere dayandırılmasına ve hesap verme sorumluluğuna rehberlik eder.
Bu çerçevede stratejik planlama;
Sonuçların planlanmasıdır: Girdilere değil, kamu hizmetleri ile elde edilecek sonuçlara odaklıdır.
Değişimin planlanmasıdır: Değişimin istenilen yönde olabilmesini sağlamaya gayret eder ve değişimi destekler. Dinamiktir ve geleceği yönlendirir. Düzenli olarak gözden geçirilmesi ve değişen şartlara göre uyarlanması gerekir.
Gerçekçidir: Arzu edilen ve ulaşılabilir bir geleceği resmeder.
Kaliteli yönetimin aracıdır: Disiplinli ve sistemli bir şekilde, bir kuruluşun kendisini nasıl tanımladığını, neler yaptığını ve yaptığı şeyleri niçin yaptığını değerlendirmesi, şekillendirmesi ve bunlara rehberlik eden temel kararları ve eylemleri üretmesidir.
Hesap verme sorumluluğuna temel oluşturur: Sonuçların nasıl ve ne ölçüde gerçekleştirildiğinin izlenmesine, değerlendirilmesine ve denetlenmesine temel oluşturur.
Katılımcı bir yaklaşımdır: Stratejik planlama sürecinin kuruluşun en üst düzey yetkilisi tarafından tam olarak desteklenmesi şarttır. Bununla beraber, ilgili tarafların, diğer yetkililerin, idarecilerin ve her düzeydeki personelin katkısı, ortak çabası ve desteği olmaksızın, stratejik planlama başarıya ulaşamaz.
Diğer yandan stratejik planlama:
Günü kurtarmaya yönelik değildir: Uzun vadeli bir yaklaşımdır.
Bir şablon değildir: Kuruluşların farklı yapı ve ihtiyaçlarına uyarlanabilen esnek bir araçtır.
Salt bir belge değildir: Stratejik planın hazırlanması, gerçekleştirilmesi için yeterli değildir. Planın sahiplenilmesi ve eyleme geçirilmesi gerekir. Asıl olan stratejik plan belgesi değil, stratejik planlama sürecidir.
Sadece bütçeye dönük değildir: Stratejik planlama sürecinde kaynak kısıtları dikkate alınmakla beraber, yıllık bütçe ve kaynak taleplerinin stratejik planları şekillendirmemesi; stratejik planın, bütçeyi yönlendirmesi gerekir .

2.4.6.1.1. Stratejik Planlama Süreci
Stratejik planlama, özetle, bir kuruluşun aşağıdaki dört temel soruyu cevaplandırmasına yardımcı olur ;
• NEREDEYİZ?
• NEREYE GİTMEK İSTİYORUZ?
• GİTMEK İSTEDİĞİMİZ YERE NASIL ULAŞABİLİRİZ?
• BAŞARIMIZI NASIL TAKİP EDER ve DEĞERLENDİRİRİZ?

Stratejik planlama sürecinin ilk aşaması kurumun “neredeyiz” sorgulaması ile başlamaktadır. Bu sorunun cevabı kurumun mevcut artı ve eksi yönlerinin tespitini gerekli kılmaktadır. Bunların belirlenebilmesine yönelik olarak “güçlü yönler-zayıf yönler-fırsatlar-tehditler (GZFT) analizi”nin yapılması gerekmektedir. Durum analizi olarak da ifade edilen bu analiz ile kuruluşun faaliyetlerini yürüttüğü ve içinde bulunduğu ortamın ayrıntılı şekilde incelenmesi ile değerlendirilmesi yapılmaktadır. Stratejik planlama sürecinin ikinci aşamasında ise “nereye ulaşmak istiyoruz?”Sorusunun cevabı aranmakta ve kuruluşun varlık sebebi olan misyonunun, amaçlarını belirleyen vizyonunun, ilkelerinin ve amaç ile hedeflerinin tespiti yapılmaktadır. Üçüncü aşamada ise kurumun “nasıl ulaşabiliriz” sorusunun cevabı aranmaktadır. Bu aşamada ise çeşitli maliyet teknikleri ve raporlar kullanılarak amaç ile hedeflerin hangi zaman ve maliyet ile gerçekleştirileceği tespit edilmeye çalışılmaktadır. Son aşamada ise yürütülen çalışmaların sonucunda kurum Amaç ve hedeflerinin başarılma derecesi ile misyon ve vizyonuyla uyumu sorgulanmaktadır .
Kuruluşun faaliyetini gerçekleştirdiği iç ve dış ortamın kapsamlı bir biçimde incelenmesini ve değerlendirilmesini içeren ve kuruluşun çevresi ile etkileşim içinde sistematik olarak incelendiği ve yöntemsel olarak kuruluşun güçlü ve zayıf yönleri ile dışsal etkenlerden kaynaklanan fırsatlar ve tehditler belirlendiği GZFT (Güçlü Yönler, Zayıf Yönler, Fırsatlar ve Tehditler) yada durum analizi olarak adlandırılan analizin yapılarak cevaplandırılacağı “NEREDEYİZ?”,
Kuruluşun varoluş nedeninin öz bir biçimde ifade edilmesi anlamına gelen misyon; ulaşılması arzu edilen geleceğin kavramsal, gerçekçi ve öz bir ifadesi olan vizyon; kuruluşun faaliyetlerine yön veren ilkeler; ulaşılması için çaba ve eylemlerin yönlendirileceği genel kavramsal sonuçlar olarak tanımlanabilecek stratejik amaçlar ve amaçların elde edilebilmesi için ulaşılması gereken ölçülebilir sonuçlar anlamına gelen hedefler ortaya konulduğu “NEREYE GİTMEK İSTİYORUZ?”
Stratejik amaçlar ve hedeflere ulaşmak için belirlenen yöntemler olan stratejiler ve faaliyetler “GİTMEK İSTEDİĞİMİZ YERE NASIL ULAŞABİLİRİZ?”
Yönetsel bilgilerin derlenmesi ve plan uygulamasının raporlanması anlamındaki izleme ve alınan sonuçların daha önce ortaya konulan misyon, vizyon, ilkeler, amaçlar ve hedeflerle ne ölçüde uyumlu olduğunun, kısaca performansın değerlendirilmesi ve buradan elde edilecek sonuçlarla planın gözden geçirilmesini ifade eden değerlendirilmesi süreci “BAŞARIMIZI NASIL TAKİP EDER VE DEĞERLENDİRİRİZ?”
sorularına verilen cevaplar kurumun stratejik planlama sürecini ortaya koyacaktır. Stratejik planlama çalışmalarına en geniş katılım sağlanmalı, bu kapsamda kuruluşun değişik birimleri ve seviyelerindeki çalışanlar planlama sürecine dahil edilmelidir. Ayrıca kuruluş, ortak aklı devreye sokarak bir bütün olarak kendisini tanıma fırsatı bulacak ve bu sürecin bir yan ürünü olarak kurum içi iletişim ve motivasyon güçlenecektir. Gerektiğinde kapsamlı bir durum analizi için kuruluşun faaliyet alanıyla ilgili diğer kuruluşların ve kesimlerin görüşlerinin alınması gerekmektedir.
Üst yönetimin desteği ve yönlendirmesi, stratejik planlamanın vazgeçilmez bir koşuludur. Stratejik planlama ekibi, üst yönetimle iletişim içinde gerekli çalışmaları yürütecek ve raporlayacaktır.
Stratejik planlama sürecinde önemli olan konulara aşağıdaki şekilde ortaya konulabilir.
1. Başarılı bir stratejik planlama süreci için, öncelikle kamu idarelerinin faaliyetleriyle ilgili alanlarının ve kamu idaresinin etkileşimde bulunduğu dış ortamın incelenmelidir. Kamu idaresinin güçlü ve zayıf yönleri ile dış ortamdan kaynaklanan sebeplerle ortaya çıkması muhtemel fırsatlar ve tehditlerin objektif olarak irdelendiği, kısaca durum tespitinin yapıldığı GZFT analizinin yapılmış olması sonraki aşamalar için önem taşımaktadır. Mevcut durumun tespitindeki yetersizlik ve kamu idaresinin yeteneklerinin ortaya konmasındaki başarısızlık, stratejik planlama süreci ve buna bağlı olarak performans esaslı bütçe uygulamasını olumsuz etkileyecektir.
2. Stratejik planlama sürecinde “Nerdeyiz?” sorusunun cevabı ortaya konulduktan sonra kamu idaresinin varlık nedenini ortaya koyan -ki, kamu idaresi olmanın temel niteliği nitelikli kamu hizmeti üretmek ve vergi ödeyenlere karşı kamusal hizmetlerin etkin, ekonomik ve verimli bir şekilde sunulmasını sağlamaktır- misyon bildiriminin ortaya konulması yada kamuya açıklanması ve kamu idaresinin varlık nedeninin devamını sağlayan kamu hizmetinin kalitesinin gelecekte nasıl bir hal alacağının yada üretilmesi hedeflenen kamu hizmetinin niteliğinin kısaca amaçlanın ifade edildiği vizyonun ortaya konması önem kazanmaktadır. Kamu idaresi tarafından misyon bildiriminin yapılması ve ulaşılmak istenen gelecekteki durumun ifadesi olan kamu idaresi vizyonunun ortaya konulması, kamu idaresinin hedeflerinin yada ulaşılmak istenen durumun topluma açıklaması ve bir ölçüde üreteceği kamu hizmetinin niteliği ve kalitesi açısından kamuya taahhütte bulunması anlamına gelecektir.
3. “Nereye gitmek istiyoruz?” sorusu kamu idaresinin misyon ve vizyonu belirlenerek cevaplandırıldıktan sonra, belirlenen stratejik amaç ve gelecekteki ulaşılmak istenilen durumu anlatan hedeflere ulaşmak için kullanılabilecek kamu idaresinin strateji ve faaliyetlerinin ortaya konulması sürecidir. Bu aşama stratejik planla bütçe ilişkisinin kurulmaktadır. Stratejik planlama konusunda çalışmaların uygulamaya geçirilmesi sürecini yansıtan, kamu idaresinin belirlenen hedef ve amaçlara ulaşmak için kamu kaynağının nasıl kullanılacağının ortaya konulduğu ve faaliyetlerin belirlendiği bütçe sürecidir.
Stratejik planlama sürecinde ulaşılmak istenen amaca yönelik hedefler ortaya konulmakta ve hedeflere ulaşmada gerçekleştirilecek yani her bir hedefe ulaşılmasını sağlayacak faaliyetler belirlenmektedir. Hedeflere ulaşılmasını sağlayacak faaliyetler bütçe ile ilişkilendirilmektedir. Ancak faaliyet bütçe ilişkisinin kurulmasında, kamu idaresinin kaynak ve maliyet yapılarının ortaya konulması sağlanarak öncelik verilecek harcama kalemleri ve faaliyetler, hedefler ile amaçların maliyetlerinin ortaya konulmasıdır.
Stratejik planların yıllık uygulama dilimleri (performans programları) belirlenecek ve raporlanacaktır. Stratejik planlar ve bütçeler arasındaki ilişki bu belgeler aracılığı ile açıklık kazanacaktır. Böylelikle bütçelerin performans uygulamasını destekleyen bir yapıya sahip olması sağlanmış olacaktır.
4. Stratejik planların çok yıllı olması nedeniyle, planların yıllık olarak uygulanmasına imkan veren performans programlarının bütçe ile ilişkinin kurularak uygulanması sonucunda ortaya çıkacak sonuçların elde edilmesi, raporlanması ve değerlendirilmesi aşaması stratejik planlama uygulamasını son aşamasını oluşturmaktadır.
Bu aşama, 5018 sayılı kanun uygulamasında, izleme ve değerlendirme faaliyeti neticesinde hazırlanacak, faaliyet raporları ile gerçekleştirilmektedir. İzleme stratejik planda ortaya konulan hedeflere ilişkin gerçekleşmelerin sistematik olarak takip edilmesi ve raporlanması işlemidir. Değerlendirme ise, uygulama sonuçlarının stratejik amaç ve hedeflere kıyasla ölçülmesi ve söz konusu amaç ve hedeflerin tutarlılık ve uygunluğunun analizidir. Kısaca bu bölümde, önceden belirlenmiş performans kriterlerinin sonuçlarla değerlendirilmesi ile stratejik planın başarısı ortaya konulacak ve plan gözden geçirilmiş olacaktır. Stratejik planın gözden geçirilmesi, hedeflenen ve ulaşılan sonuçların karşılaştırılmasını içerir. Plan gerçekleşmeleri, zamanlama ve hedeflere uygunluk bakımından incelenir. Değerlendirme faaliyetleri kapsamında esas olarak uygulama sonuçlarının belirlenmiş stratejik amaç ve hedeflerin ne kadarının gerçekleştirildiğinin ölçülmesi ve değerlendirilmesidir .

2.4.6.1.2. Misyon bildirimi
Misyon kavramı, örgüt üyelerine bir istikamet kazandırılması amacıyla belirlenmiş ve örgütü benzer örgütlerden ayırt etmeye yarayan uzun dönemli görev ve amaç şeklinde tanımlanabilmektedir . Misyon bir kuruluşun varlık sebebidir; kuruluşun ne yaptığını, nasıl yaptığını ve kimin için yaptığını açıkça ifade eder. Misyon bildirimi stratejik plan dokümanının diğer kısımlarına da temel oluşturur. Misyon bildirimi, kuruluşun sunduğu tüm hizmet ve faaliyetleri kapsayan bir şemsiye kavramdır .
Bir misyon bildirimi aşağıdaki sorulara cevap arar:
• BİZ KİMİZ?
• NE YAPIYORUZ?
• KİM İÇİN YAPIYORUZ?
• NİÇİN YAPIYORUZ?
Kısaca kuruluşun var oluş nedeni olarak tanımlayabileceğimiz misyon “biz kimiz” sorusu program faaliyetine bir isim koyar. Bu, kuruluşun dışarıya vermek istediği imaj ve kültür meselesini tanımlar. “ kim için yapıyoruz” sorusu müşterilerimizi ve/veya ilgili tarafları tanımlar. Bu, ürünlerimizden ve hizmetlerimizden yararlanan kişi ve/veya kurum tiplerini karakterize eder. Eğer bir program hizmet sunmaktan ziyade yasaları uygulama, gibi yasal direktifleri yerine getiriyorsa, o zaman, “ kim için yapıyoruz” sorusu ilgili tarafları ifade eder. Doğrudan taraf olanlar, kongre gibi, yetki ve mali kaynak veren organlardır. “ niçin yapıyoruz” sorusu müşterilerin ve/veya ilgili tarafların ilgisini çekecektir .

2.4.6.1.3. Vizyon bildirimi
Vizyon kavramı, bir kurumun geleceğini sembolize etmekte ve kurumun uzun vadede neleri yapmak ve başarmak istediğinin anlatımı şeklinde ifade edilebilmektedir. Kavramın kuruluşun tüm birimlerini birbirlerine bağlayan özelliği bulunmaktadır. Yani kurumdaki tüm birimler vizyona uygun olarak farklı şekillerde ama ortak amaçlara yönelik faaliyet yürütmekte ve birbirleri ile sürekli etkileşim içinde olmaktadır . Vizyon kuruluşun ideal geleceğini sembolize eder. Kuruluşun uzun vadede neleri yapmak istediğinin güçlü bir anlatımıdır. Vizyon bir kuruluşun farklı birimleri arasında birleştirici bir unsurdur. Bundan dolayı, birçok işlevi yerine getiren kuruluşlarda daha da önemli bir role sahiptir. Vizyon bildiriminin gerçekleştirilebilmesi için aşağıdaki sorularım cevaplandırılması gerekmektedir:
Kuruluşun ideal geleceği nedir?
Kuruluş; çalışanları ve yararlanıcılar tarafından nasıl algılanmak istiyor?
Hesap verme sorumluluğunu taşıyan idari ve siyasi otoriteler nasıl bir gelecek öngörüyor? .
Vizyon firmanın gelecekte ulaşması istenilen durumu anlatan genellikle kısa, çarpıcı, yaratıcı ve iddialı ifadedir. Vizyon firmaya ve çalışanlara yol ve hedef gösterir. Sadece içinde bulunulan durumu değil, aynı zamanda geleceğin de dikkate alınmasını sağlar. Vizyon bildirimin faydaları şu şekilde sıralanabilir .
• Çalışanlara, onlardan neler beklendiğine ve bunların ne amaca hizmet edeceğine dair bilgilendirme sağlanır.
• Vizyon bildirimi üzerine sağlanılan uzlaşı kuruluş içerisinde kimin, neyi, niçin, yapması gerektiği konusundaki tartışmaların yaratacağı zaman kaybını azaltır.
• Vizyon ifadesi ile vizyona ulaşmak için aşılması gereken engeller de görünür hale gelir.
• Çalışanları motive etmeye yardımcı olur.
• Örgütün geleceğinin amaçlar doğrultusunda şekillendirilmesine katkıda bulunur.

2.4.6.1.4. Kurumun İlkeleri
Kurumun sahip olduğu ilkeler ise temel değerler seklinde ifade edilmektedir. İlkelerinin tespiti stratejik planlama süreci açısından önemli bir basamak olup bunlar kurumun misyon ve vizyonunu belirleyen değerleri ifade etmektedir. İlkeler; kurumun kararlarına, seçimlerine ve stratejilerinin tespitine önderlik etmektedir. Bu sayede kamu kurumu ortak amaç ve hedefler için tüm çalışanlarıyla aynı yönde sinerji yaratarak faaliyette bulunmakta ve misyon ile vizyonuna yönelik doğru adımlar atabilmektedir .
Kurumun temel değerlerinin bir ifadesi olan ilkeler, kurumun yönetim biçimi ve usullerini ortaya koymaktadır. Stratejik planlama açısından büyük öneme sahip olan bu ilkeler kurumun misyon ve vizyonunu belirleyen değerleri ifade eder. Bu ilkeler, kuruluşun kararlarına, seçimlerine ve stratejilerinin tespitine rehberlik eder. Hayata geçirilen değerler, kuruluş kimliğinin değişiminde ve çalışanların motive edilmesinde güçlü araçlardır. Değerler üç temel alana ilişkin olabilir:
Kişiler: Kuruluş çalışanlarına ve paydaşlarla ilişkilere yönelik değerler,
Süreçler: Kuruluşun yönetim, karar alma ve hizmet üretimi sürecine ilişkin değerler,
Performans: Kuruluşun ürettiği hizmet ve/veya ürünlerin kalitesine yönelik beklentiler,
Temel değerler aşağıdaki nitelikleri taşımalıdır.
• Temel ilkeleri ve inançları açık ve kesin bir dille ortaya koymalıdır.
• Çalışanların işlerini en iyi şekilde yapacakları şartlara ilişkin temel düşünceyi belirtmelidir.
• Kurumun vizyonunu gerçekleştirmesini sağlayacak sistem ve süreçleri desteklemelidir.
Kurumun temel değerlerine ilişkin olarak aşağıdaki soruların cevaplandırılması gerekmektedir .
• Kurumun çalışma felsefesi nedir?
• Kurumun çalışmalarına temel teşkil eden ilkeler, standartlar ve idealler nelerdir?
• Kurumun personeli tarafından benimsenen değerler ve inançlar nelerdir?

2.4.6.1.5. Stratejik Amaç ve Hedefler
Stratejik planlama sürecinde misyon ile vizyona yönelik oluşturulan amaç ve hedefler, gelecekte ulaşılmak istenilen seviyenin basamaklarıdır. Kamu kurumu stratejik planında gelecekte ulaşmak istediği durumla ilgili amaçlarını ortaya koymaktadır. Bu amaçlar için birden fazla hedefler tespit edilebilmektedir. Böylece hedefler, amaçların gerçekleştirilebilmesi için alt amaçlar şeklinde de ifade edilebilmektedir . Amaçlar kurumun ulaşmayı hedeflediği sonuçların kavramsal ifadesidir. Amaçlar, kurumun hizmetlerine ilişkin politikaların uygulanması ile elde edilecek sonuçları ifade eder. Devlet Planlama Teşkilatı tarafından yayınlanan stratejik planlama kılavuzunda amaçların özellikleri şu şekilde sıralandırılmıştır .
• Kurumun misyonunu gerçekleştirmesine katkıda bulunmalıdır.
• Misyon, vizyon ve temel değerlerle uyumlu olmalıdır.
• İddialı, ama gerçekçi ve ulaşılabilir olmalıdır.
• Ulaşılmak istenen sonuçları açık bir şekilde ifade etmeli, ancak bunlara nasıl ulaşılacağını ayrıntılı olarak açıklamamalıdır.
• Hedefler için bir çerçeve çizmelidir.
• Durum analizi sonuçlarına göre şekillenmelidir.
• Orta vadeli bir zaman dilimini kapsamalıdır.
• Önemli dışsal değişiklikler olmadığı sürece değiştirilmemelidir.

2.4.6.2. Performans Programı
Performans esaslı bütçeleme rehberinde, performans programı, bir mali yılda kamu idaresinin stratejik planı doğrultusunda yürütmesi gereken faaliyetleri, bu faaliyetlerin kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren, idare bütçesinin ve idare faaliyet raporunun hazırlanmasına dayanak oluşturan program olarak ifade edilmiştir. Performans programları, bir mali yılda yürütülecek faaliyetleri belirlediğinden ayrıntılı bir ön çalışma ve değerlendirme gerektirmektedir. Hedefler ve göstergelerin doğru ve tam olarak oluşturulması, mali yılsonunda hazırlanacak faaliyet raporu ile performans değerlendirmesine esas oluşturacağından önemli bir aşamadır. Burada gösterilecek dikkat, performans esaslı bütçeleme sisteminin sağlıklı bir şekilde işleyişini sağlayacağından ve aynı zamanda kamu kaynaklarının verimli, etkin ve tutumlu kullanımını gerçekleştireceğinden, faaliyet raporları üzerine yapılacak değerlendirme kadar, program hazırlığı aşamasında da yapılacak ön değerlendirmeler büyük önem arz etmektedir.

2.4.6.2.1. Performans Programı Hazırlama Süreci
Programın hazırlık sürecinde stratejik amaçlar tespit edilmekte, bu amaçlar çerçevesinde performans hedefleri belirlenmekte ve bu hedeflere yönelik faaliyet ile projeler belirlenerek gerekli kaynak ihtiyacı tespit edilmektedir. Faaliyet ile projelerin analizi için gerekli olan performans göstergeleri de düzenlenmekte ve nihai performans programı şekillendirilmektedir. Performans programı hazırlık çalışmalarına stratejik amaç ve hedeflerin oluşturulması ile başlanması program ile stratejik planlamanın birbiriyle bağlantısını ortaya koymaktadır . Performans programının hazırlanmasında aşağıda yer alan aşamalar büyük önem arz etmektedir. Bunlar;
1- Öncelikli stratejik amaç ve hedeflerin belirlenmesi
2- Performans hedeflerinin belirlenmesi
3- Faaliyet ve projelerin belirlenmesi
4- Kaynak ihtiyacının belirlenmesi
5- Performans göstergelerinin belirlenmesi
6- Performans programının hazırlanmasıdır.

2.4.6.2.1.1. Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedeflerin Belirlenmesi
Kurum tarafından belirlenen misyon ve vizyon çerçevesinde ortaya konulan stratejik amaçlar ve bu amaçlarla ilgili hedeflerin hangilerinin öncelik hakkına sahip olduğunun değerlendirilmesi, kaynakların verimli kullanılması bakımından önem arz etmektedir. Kurum tarafından, hangi faaliyetlerin daha hızlı yapılması gerektiği, hangi faaliyetlerin daha sonraki aşamalara bırakılabileceği konularında eylem planları ortaya konulmalıdır. Bu planlar hazırlanırken kuruluşun yetki alanı içinde; kalkınma planlarının, yıllık ve bölgesel programların, hükümet programlarının, ekonomik programların göz önünde bulundurulması gerekmektedir .
Performans programını hazırlayacak olan İdarelerin stratejik planında yer alan orta ve uzun vadeli amaç ve hedeflerin plan dönemi içerisindeki yıllarda, hangi sırayla, hangi öncelikte, hangi düzeyde gerçekleştirileceği ilgili mali yıllardaki ekonomik ve diğer koşullara bağlı olarak değişmektedir. Bu çerçevede, kamu idareleri, hükümet politikalarını, orta vadeli program ve orta vadeli mali planı, bütçe imkânlarını, ödenek teklif tavanlarını, teknolojik gelişmeleri, günün ekonomik koşullarını ve benzeri hususları dikkate almak suretiyle stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerinden mali yılda öncelik vereceklerini belirler .

2.4.6.2.1.2. Performans Hedeflerinin Belirlenmesi
Performans hedefleri ve stratejik hedeflerle ilgili olarak bir mali yılda gerçekleştirilmesi planlanan performans seviyelerini göstermektedir. Performans hedefleri çıktı sonuç odaklılık esasına dayanmalıdır. Esas olarak öncelikli her stratejik hedefin altında bir tane performans hedefi bulunmaktadır. Kamu idareleri, yukarıda belirtilen özelliklere uygun olarak, öncelikli stratejik amaç ve hedefleri ile uyumlu performans hedefleri oluşturulmaktadır. Bu hedefler belirlenirken bütçe imkanları göz önünde bulundurulmaktadır. Ayrıca oluşturulan performans hedeflerinin hangi harcama birimleri ile ilgili oldukları belirlenmektedir .
Performans hedefleri, performans yönetiminin bir unsuru olarak ele alınmakta ve kurumların stratejik ve hedeflerine ulaşabilmesi amacıyla birkaç yıl için hangi alanlarda ve hangi düzeyde bir performans göstermesi gerektiğine yönelik beklentiyi ortaya koymaktadır. Her bir yıl için ayrı ayrı belirlenen performans hedeflerinin stratejik planda belirlenen stratejilerle uyumlu olması gerekmektedir . Çıktı; idare tarafından üretilen nihai ürün veya hizmetler olarak tanımlanırken, sonuç, idarenin sağladığı hizmet veya ürünler dolayısıyla bireylerin veya toplumun durumunda meydana gelen değişme şeklinde tanımlanmaktadır .

2.4.6.2.1.3. Faaliyetler ve Projelerin Belirlenmesi
Kamu idareleri, toplum yararına mal ve hizmet sunumunda bulunabilmek için çeşitli faaliyet ve projeler yürütürler. Kamu kaynakları kullanılarak, bu faaliyet ve projeler için yapılan giderler karşılanmaktadır. İdarelerin kaynak ihtiyacının belirlenmesi faaliyet ve proje maliyetlerinin tespiti ile başlar. Bir performans hedefine ilişkin faaliyet ve proje maliyetlerinin toplamı performans hedefinin maliyetini, bir stratejik amaç ve hedefe ilişkin performans hedeflerinin maliyetlerinin toplamı ise ilgili amaç ve hedefe ulaşmanın maliyetini göstermektedir. Faaliyet veya projeler oluşturulurken başka faaliyet ve projelerle çakışmamasına, yetki ve sorumlulukların açık olarak belirlenmesine dikkat edilmelidir. Bu kapsamda performans yönetimi ve hesap verebilirlik açısından faaliyet ve proje sorumlularının belirlenmesi gereklidir .

2.4.6.2.1.4. Kaynak ihtiyacının Belirlenmesi
Kamu idareleri, kendilerinden beklenen ürün ve hizmetleri sunabilmek üzere faaliyet ve projeler yürütmektedirler, bunun için de çeşitli kamu kaynaklarını kullanırlar. Faaliyet ve projeleri belli bir maliyetle gerçekleştiren kamu idarelerinin kaynak ihtiyacının belirlenmesi faaliyet ve proje maliyetlerinin tespiti ile başlamaktadır. Bir performans hedefine ilişkin faaliyet ve proje maliyetlerinin toplamı performans hedefinin maliyetini, bir stratejik amaç ve hedefe ilişkin performans hedeflerinin maliyetlerinin toplamı ise ilgili amaç ve hedefe ulaşmanın maliyetini göstermektedir. Faaliyetlerin maliyet yapısının analizi, planların oluşturulmasına, süreçlerin kontrolüne ve stratejik kararların alınmasına yardımcı olması bakımından önemlidir. Performans Esaslı Bütçeleme Rehberine göre, faaliyet veya proje maliyetlerinin tespiti şu açılardan önem arz etmektedir ;
• Bütçenin hazırlanmasına yardımcı olmak
• Politika seçeneklerinin maliyetini hesaplamak ve değerlendirmek
• Hesap verebilirliliğin sağlanmasına yönelik maliyet bilgilerini üretmek
• Kamu ürünlerinin ve hizmetlerinin birim maliyetlerini ortaya koymak.
Faaliyetlerin maliyet yapısının analizi, planların oluşturulması, süreçlerin kontrolü ve stratejik kararların alınması konularında önemlidir. Analizin sağlıklı bir şekilde yapılabilmesi için, faaliyetlerin hangi tür maliyetleri ortaya çıkardığı, bu maliyetlerin özellikleri, faaliyet düzeyiyle ilişkileri, iş süreçleriyle etkileşimi, girdi fiyatlarının yapısı, alternatif girdilerin varlığı gibi noktaların göz önüne alınması gerekir. İdari yapılar faaliyetlerini analiz ederken alternatif maliyetlerini de hesaplamalıdırlar. Maliyet yapısının analizinde, iş süreç analizleri yapılarak faaliyetlerin en hızlı şekilde ve en düşük maliyetle yapılması konusunda gerekli çalışma ve tedbirler alınmalıdır .

2.4.6.2.1.5. Performans Göstergelerinin Belirlenmesi
Performans Göstergeleri, “kamu idarelerince stratejik amaç ve hedefler ile performans hedeflerine ulaşmak amacıyla yürütülen faaliyetlerin sonuçlarını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan araçlar” olarak tanımlanmaktadır . Kamu idareleri amaç ve hedeflerini yerine getirmek üzere yürüttükleri faaliyetlerin her boyutunu (girdi, süreç, çıktı, sonuç) ölçmek ve değerlendirmek için performans göstergeleri kullanmaktadırlar. Kullanılan performans göstergeleri, kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılıp kullanılmadığını ölçmeye ve değerlendirmeye yardımcı olmaktadır . Performans programının hazırlığı aşamasında kamu idareleri tarafından stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerden mali yıl için öncelikli olanlar belirlenmekte, daha sonra bu amaç ve hedefleri gerçekleştirmek üzere yürütülmesi gereken faaliyet ve proje alternatifleri belirlenmektedir .
Standartlar, önceden belirlenmiş mükemmellik düzeyleri olup performansın veya mükemmelliğin asgari düzeyini ifade eder. Somut hedefler ise kurum içinde oluşturulmuş standartlar olup önceki yıllara ilişkin sonuçlara dayanır. Kıyaslar ise sektörde en iyi performansı gösteren verilerden sağlanabilir. Performans göstergeleri, istikrarın sağlanması ve geleceğe yönelik beklentilerde belirsizliklerin ortadan kaldırılması, Yasama organına ve kamuoyuna bilgi sunulması, kurum için önem arz eden alanların tanımlanması yoluyla verimli kaynak kullanımının sağlanması, planlama, bütçeleme ve değerlendirme ilişkisinin kuvvetlendirilmesi gibi faydalar sağlamaktadır .
Performans göstergeleri çeşitli şekillerde sınıflandırılmaktadırlar. Yedi çeşit performans göstergesi bulunmaktadır. Bunlar; girdi, çıktı, sonuç, verimlilik, tutumluluk, etkinlik ve kalite göstergeleridir.
Girdi Göstergeleri: Girdi göstergeleri, üretimde gerekli olan kaynak miktarı ile ilgili bir kavramdır. Bir işin yapılması için hangi kaynaklara sahip olduğumuz ve hangi kaynaklara ihtiyacımız olduğu sorusuna cevap verir. Bu göstergeler hizmet sağlanmasının toplam maliyetini, kullanılan kaynakların miktarını ve hizmete duyulan talebi ifade etmektedir .
Çıktı Göstergeleri: Çıktı göstergeleri, üretilen ürünlerin ve sunulan hizmetlerin niceliğine ilişkin bilgileri gösterir. Çıktı göstergelerinin belirlenmesi sonuç göstergelerine göre daha kolaydır. Buna karşın bu göstergeler, tek başına, faaliyetin verimliliği, etkinliği ve ürün kalitesi hakkında yeterli bilgi vermez .
Sonuç Göstergeleri: Sonuç göstergeleri, bir faaliyetin gerçekleştirilmesi sonucunda elde edilen sonuçları ya da faaliyetten sağlanan yararı ölçmek için kullanılırlar. Sonuç göstergeleri, elde edilen çıktıların, stratejik amaç ve hedeflerin gerçekleştirilmesinde nasıl ve ne ölçüde başarılı olduklarını gösterirler. Sonuç göstergeleri, stratejik amaç ve hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını belirtmeleri bakımından önem arz etmektedirler .
Verimlilik Göstergeleri: Verimlilik, üretim sırasında kullanılan insan gücü, hammadde, malzeme, makine ve teçhizat, enerji, su, toprak gibi girdiler ile elde edilen çıktılar arasındaki ilişkidir. Verimlilik göstergeleri, belirlenen girdilerle mümkün olan en yüksek çıktı düzeyine ulaşılıp ulaşılmadığını gösterir. Bu göstergeler kaynaklardan yeterince yararlanıp yararlanmadığımız konusunda bilgi vermesine karşın, bir işin yapılması gerekip gerekmediği konusunda bilgi vermez. Verimlilik göstergeleri, çıktı ile girdi miktarı birbirine oranlanarak hesaplanır .
Kalite Göstergeleri: Kalite göstergeleri, sunulacak hizmet veya üründen yararlanacak olanların beklentilerinin ve ihtiyaçlarının karşılanmasındaki etkinliğin ölçülmesinde kullanılan araçlardır. Kalite ölçümünde, ürün ve hizmet ayrı ayrı değerlendirilmesine rağmen, çoğu programda her ikisinin birden ölçülmesi ve gösterilmesi gerekebilir.
Tutumluluk Göstergeleri: Tutumluluk, uygun düzeydeki kalitenin muhafaza edilip kullanılan kaynakların maliyetinin en aza indirilmesidir. Buna göre bir kurum, mal ve hizmetlerini mümkün olan en ucuz fiyattan satın alıyorsa tutumlu davranmaktadır. Tutumluluk göstergeleri, programla ilgili girdilerin elde edilme maliyetleri üzerinde durur. Tutumluluk göstergeleri ise kaliteden fedakarlık etmeden rekabetçi fiyat oluşumunun sonucu olarak masrafların kısılması ve doğalgaz, elektrik, telefon gibi kamu hizmetlerinin satın alımındaki tenzilatlardan kaynaklanan mali tasarruflar olarak sıralanabilir .
Etkinlik Göstergeleri: Etkinlik hedeflere ulaşma derecesini gösterir. Etkinlik göstergeleri, çıktı ile sonuçlar arasındaki ilişkileri yani, çıktıların beklenen sonuçlara yol açıp açmadığını inceler. Sonuçlar, dışsal faktörlere bağlı olarak değiştiğinden etkinlik göstergeleri de bu faktörlere bağlı olarak değişir. İdareler, etkinlik göstergelerini etkilemede sınırlı bir yeteneğe sahiptir. Etkinlik göstergeleri sonuç/çıktı formülü kullanılarak hesaplanır .
Performans göstergelerinin başlıca özellikleri ;
• Anlamlı ve bağlantılı olması gerekmektedir: Misyon, amaç ve hedeflerle doğrudan ilgili ve anlamlı bilgiler içermesi,
• Kurumsal olarak kabul görmesi şarttır: Kurum içinde politika ve bütçe kararlarının alınmasında yararlanılması,
• Dengeli bir yapı arz etmelidir: Performans hakkında net bir tablo ortaya koyması bakımından farklı gösterge türlerini içermesi,
• Açık, iyi tanımlanmış ve basit olmalıdır: Kolayca anlaşılır olması, kolay hesaplanması, kolay yorumlanması, yanlış anlamalara meydan vermemesi,
• Güvenilir ve tutarlı olması gerekir: Dayandığı verilerin doğru ve güvenilir olması,
• Karşılaştırılabilir olmalıdır: Kurumlar arası karşılaştırmalara uygun olması,
• Doğrulanabilir olmalıdır: Veri toplama sürecinde kuşku uyandırmayacak bir yapıda olması ve verilerin belgelere dayandırılması.

2.4.6.2.1.6. Performans Programının Hazırlanması
Yukarıdaki aşamalardan geçerek her bir faaliyet ve proje için oluşturulan maliyet ve performans bilgileri kullanılarak performans programı hazırlanmaktadır. Bir kamu idaresinin bünyesinde bulunan her harcama birimi birim performans programı hazırlamaktadır. Birim performans programları, ilgili harcama yetkilileri tarafından üst yöneticiye verilmekte, üst yönetici birim performans programlarını da dikkate alarak idare performans programını oluşturmaktadır.
Performans programları 5018 sayılı kanunun öngördüğü çerçeve içinde hem idare düzeyinde hemde idarenin alt birimleri düzeyinde hazırlanmaktadır. İdare performans programı, birim performans programlarında yer alan bilgilerden gerekli görülenlerin bir araya getirilmesiyle oluşturulmaktadır. Zaten karmaşık ve oldukça meşakkatli olan bu tarz bir sürecin bir idarenin irili ufaklı bütün birimleri için hazırlanmasını beklemek yerinde bir yaklaşım olmayacaktır. Bunun yerine ilgili idarenin faaliyetlerini önemli ölçüde temsil edecek birimlerin performans programını hazırlaması, bu yeni yaklaşımın başarısı bakımından önem teşkil etmektedir
Stratejik amaç ve hedefler ile performans hedefleri, idarenin neyi başaracağını, faaliyet ve projeler ise bunun nasıl başarılacağını ifade etmektedir. Bir mali yıl için hazırlanmakta olan performans programları hazırlanırken, stratejik planla uyumlu olmasına, geçmiş yıllar performans programları ile karşılaştırılabilir olmasına, sade ve anlaşılır bir dille yazılmasına dikkat edilmelidir .

2.4.6.3. Faaliyet Raporları
Performans esaslı bütçeleme sürecinin son aşaması kamu kurumları tarafından hazırlanmakta olan faaliyet raporudur. Bu rapor mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğunu gerçekleştirmenin en önemli araçlarından biridir. Stratejik plana sahip bir kamu kurumu her yıl uygulamasının değerlendirilmesine yönelik faaliyet raporu hazırlamak zorundadır. Bu raporların hazırlanmasında temel sorumluluk kurumun üst yöneticisine ve kendilerine bütçe ile ödenek tahsis edilen harcama yetkililerine aittir. Bununla birlikte her kamu kurumunda faaliyet raporunun hazırlanması çalışmaları birimler bazında yürütülmekte, ilgili birimlerden gelen performans bilgileri neticesinde kamu kurumunun dönem sonu faaliyet raporu hazırlanmış olmaktadır. Bu raporlar, içerdikleri performans bilgileri sayesinde geribildirim mekanizması görevi görmekte ve uygulayıcılara performans amaç ile hedeflerinin ne düzeyde başarıldığı konusunda bilgi vermektedir .
Performans esaslı bütçeleme sisteminin temel unsurlarından biri de faaliyet raporlarıdır. Performans esaslı bütçeleme rehberinde faaliyet raporları,"Kamu idarelerinin stratejik plan ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetlerini, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayan, idare hakkındaki genel ve mali bilgileri içeren rapor" şeklinde tanımlanmaktadır. Mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğunun en önemli unsurlarından olan faaliyet raporları bir yıllık bütçe uygulamasının sonrasında üst yöneticiler ve kendilerine bütçe ile ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından hazırlanmaktadır . 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 41. maddesinde faaliyet raporu; “ Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır. Üst yönetici, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklar. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının birer örneğini Sayıştay’a ve Maliye Bakanlığına gönderir.
Bu raporlarda yer alacak hususlar, raporların hazırlanması, ilgili idarelere verilmesi, kamuoyuna açıklanması ve bu işlemlere ilişkin süreler ile diğer usul ve esaslar, İçişleri Bakanlığı ve Sayıştay’ın görüşü alınarak Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. ” şeklinde ifade edilmiştir. Bu kapsamda Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan yönetmeliğe göre faaliyet raporları;
Birim Faaliyet Raporu: Birim faaliyet raporu, bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama birimleri tarafından hazırlanan birim performans programlarına göre yürütülen faaliyetlerin, belirlenmiş performans hedef ve göstergelerine göre gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayan, birim hakkındaki genel ve mali bilgileri içeren rapor olarak tanımlanmaktadır.
İdare Faaliyet Raporu: Kamu idarelerinin stratejik plan ve performans programlarına göre yürütülen faaliyetlerini, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayarak, idarenin genel ve mali bilgilerini içeren rapordur .
Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu: İçişleri Bakanlığı, mahalli idarelerce hazırlanan idare faaliyet raporlarını esas alarak kendi değerlendirmelerini de içerecek şekilde hazırlanan rapora mahalli idareler genel faaliyet raporu denilmektedir. Bu raporların birer örneği İçişleri Bakanlığı tarafından Sayıştay ve Maliye Bakanlığı’na göndermektedir.
Genel Faaliyet Raporu: Merkezi yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının ilgili mali yıla ilişkin idare faaliyet raporlar değerlendirilerek Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan rapora genel faaliyet raporu denilmektedir. Bu raporda, mahalli idarelerin mali yapılarına ilişkin genel değerlendirmelere de yer verilir.
Mahalli idareler genel faaliyet raporu ile Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan genel faaliyet raporunun birer örneği Sayıştay’a gönderilmektedir. Sayıştay, mahalli idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahalli idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür .
Ülkemizde “Faaliyet Raporları” olarak adlandırılan bu belgeler performans esaslı bütçeleme sisteminde yer alan temel dokümanlardan biri olarak bilinmektedir. Hesap verme sorumluluğu kapsamında idarelerin bir yıl içersinde gerçekleştirdiği faaliyetler ve projelerin, gerek idare ve yetkili makamlar gerekse kamuoyu tarafından değerlendirilmesini sağlamak üzere performans programının uygulandığı mali yılı izleyen yılda, gerekli mercilere sunulmakta ve kamuoyuna duyurulmaktadır .

1.6.4. Performans Denetimi
Performans denetimi, performans esaslı bütçeleme sürecinin temel unsurlarından olmamakla birlikte, sistemin işlerliği açısından önemli unsurlardan kabul edilmektedir. Aslında performans esaslı bütçelemenin uygulanabilirliği açısından performansa dayalı denetim, stratejik planlama gibi temel bir araç değildir. Ancak, performansın doğru şekilde ortaya konulabilmesi, saydamlığın sağlanması ve hesap verilebilirliğin tesisi gibi nedenler performans denetimini gerekli kılmaktadır .
Performans denetimi, kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu kapsamında faaliyet, çıktı ve sonuçlarının, performans hedef ve gerçekleşmelerinin, performans bilgi, izleme ve kontrol sistemlerinin incelenip değerlendirilmesi suretiyle kaynak kullanımının etkinliğinin, tutumluluğunun ve verimliliğinin objektif ve sistematik olarak değerlendirilmesidir .
Performans esaslı bütçeleme sürecinde performans denetimi iç ve dış denetçiler tarafından gerçekleştirilmektedir. İç denetim birimleri kurum içinde teşkilatlanarak görev yapmakta, dış denetim ise denetlenen kurumun dışındaki birimler tarafından gerçekleştirilmektedir. Kamu yönetiminde dış denetim hizmetleri genellikle o ülkedeki üst denetim kurumu olan Sayıştay tarafından yürütülmektedir.
Kamu iç mali kontrol sistemi, yürütme ve yürütmenin yetkili kuruluşları tarafından uygulanan bir mali kontrol sistemidir. Harcamacı kuruluşlarda mevcut mevzuata, bütçe tanımlarına, şeffaflık ve etkinlik ilkelerine uyumlu bir şekilde mali yönetim ve kontrolün sağlanmasını amaçlayan bir sistemdir. Sistem, idarenin tüm gelirlerinin, harcamalarının, varlık ve kaynaklarının kontrolünü kapsamaktadır. Kamu iç mali kontrol sisteminin kamu idarelerinde mali yönetimi güçlendirmeyi sağlamak, kurumların amaçlarını gerçekleştirmelerini teşvik etmek, bütçenin daha iyi yönetilmesini sağlamak ve parlamentonun kamu sektörünü daha iyi şekilde kontrol etmesine imkan vermek şeklinde faydaları bulunmaktadır.
İç denetçiler ise;
• Mali bilgilerin raporlanmasında doğruluk ve güvenirliğin incelenmesi,
• Faaliyetlerin mevzuata, plana ve kontrol prosedürlerine uygunluğunun denetlenmesi,
• Kamusal varlıkların korunmasına ilişkin işlemlerin incelenmesi,
• Kaynakların etkin kullanılıp kullanılmadığının değerlendirilmesi,
• Faaliyetlerin plan ve programlara uygun şekilde yürütülüp yürütülmediğinin değerlendirilmesi,
• Uygulama sonuçlarının amaç ve hedeflerle uyumlu olup olmadığının araştırılması ve faaliyetlerin gözden geçirilmesi, şeklinde iç kontrol sürecini denetlemektedir.
Performansı kamu sektörüne yerleştirmeyi amaçlayan bir ülkede denetim açısından sadece kanunilik ilkesine göre yapılanmanın yeterli olmayacağı açıktır. Oluşturulan performans göstergelerinin kullanılması çerçevesinde elde edilen performans bilgisinin doğruluğunu sadece kanunlara uygunluk açısından denetleyerek ispatlamak mümkün değildir. Dolayısıyla, yeni bütçeleme sisteminin işleyişi bakımından performans kavrama odaklanmış olan performans denetiminin önem kazandığı bilinmektedir .

1.7. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Tamamlayıcı Unsurları
Performans esaslı bütçeleme sisteminin tamamlayıcı unsurları; çok yıllı bütçeleme, tahakkuk esaslı muhasebe sistemi ve analitik bütçe sınıflandırmasıdır. Aşağıda alt başlılar altında performans esaslı bütçeleme sisteminin tamamlayıcı unsurları açıklanmaya çalışılacaktır.

5.7.3.1.Çok Yıllı Bütçeleme Sistemi
Kamu Harcamaları Yönetimi El Kitabı (The Public Expenditure Management Handbook) ile kamusal karar alma süreci içinde kamu kaynaklarının nasıl etkin ve verimli bir şekilde dağıtılacağının yeni prensiplerini ve uygulama çerçevesini ülke örnekleri ile birlikte vermeye çalışan Dünya Bankası;
• makro disiplinin sağlanmasını,
• stratejik önceliklere göre kamu kaynaklarının dağıtılmasını,
• ve bu kaynakların uygulamada etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasını
temin etmek amacıyla Orta Vadeli Harcama Sistemi (Medium Term Expenditure Framework–MTEF) diye adlandırdığı ve çok yıllı (üç yıl) bütçe projeksiyonlarına dayanan bir kamu kaynak kullanım sistemi geliştirmiştir .
Çok yıllı bütçeleme, dar anlamda çok yıllı bir süreç için devlet gelirlerini ve ödenek miktarlarını belirleyen bütçe olarak ifade edilmektedir. Geniş anlamda ise çok yıllı bütçe sürecinin özelikle gelir ve harcama tahminleri ve çok yıllı bir mali plan gibi çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirildiği, politika, plan ve bütçe bağlantısının gerçekleştirildiği bütçeleme süreci olarak tanımlanmaktadır . Çok yıllı bütçeleme, yıllık bütçe sürecinin, özellikle çok yıllı gelir ve harcama tahminleri veya çok yıllı bir mali plan gibi çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirildiği bir bütçe yaklaşımı şeklinde algılanmalıdır. Bu süreç, genelde gelecek yıl için hazırlanacak ve parlamentoya onay için gönderilecek bütçe yılı ile takip eden iki yılı kapsamaktadır . Çok yıllı bütçeleme temelde üç yapı üzerine kurulmuştur ;
1. Makro ekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan aşağıya (top-down) doğru tahmin edilmesi,
2. Hem var olan ve hem de yeni uygulanacak olan politikaların maliyetlerinin aşağıdan yukarıya doğru (bottom-up) tahmin edilmesi,
3. Toplam kaynaklarla bu maliyetleri ilişkilendiren (karşılaştıran) bir işleyiş kurulmasıdır.
Bütçe ilkelerinden "bütçenin yıllık olması ilkesi", bütçe ile verilen iznin bir süre ile sınırlandırılmasını ve bu zaman sınırlamasının bir yıl olmasını ifade etmektedir. Son yıllarda pek çok ülkede yıllık bütçe uygulamalarına devam edilmekle birlikte bütçelere artık orta vadeli bir bakış açısı kazandırılması gerekliliği ortaya çıkmış ve çok yıllı bütçeleme uygulamasına doğru bir geçiş söz konusu olmuştur . Bütçenin yıllık ilkesi, bütçeleme sürecine süreklilik kazandıramadığı için kamu kurumlarının cari maliyetlere yoğunlaşması gibi önemli bir tehlikeyi beraberinde getirmektedir. Kısa vadeli bir kamusal kaynak planlama ve yönetimi için önemli yararlar sağlamakla birlikte, uzun vadeli amaç ve hedeflerin, yıllara sâri kamusal yükümlülüklerin bütçeleme sürecince kavranabilmesi için birkaç yıllı kapsayan bütçelere ihtiyaç duyulmaktadır. Dolayısıyla, performans esaslı bütçe sistemi için stratejik amaç ve hedeflerin yanı sıra performans hedeflerini kavrayabilecek birkaç yılı kapsayan bütçelerin hazırlanması gerekmektedir. Bu sayede, bütçeler ait oldukları yıl dışında birkaç yıllık bir süre için kamusal kaynak ve yükümlülükler dikkate alınarak hazırlanabilecektir .
Bu sistemin kapsadığı dönem öngörülen bütçe yılı ve onu takip eden iki veya daha çok yıldır. Kaynak kullanımı sürecine makro çerçevede getirilen en önemli fayda, ekonomideki var olan kaynak yapısına göre kamusal kararların alınması ve önceliklere göre bunların harcama alanlarına dağıtılmasıdır. Yani, eğer bir ekonomide kamuya ayrılacak olan kaynaklar (belli bir ekonomik rasyonalite dâhilinde) mevcut ve öngörülen programları, çıktıları karşılayacak düzeyde değilse, yapılacak olan daha az öncelikli olan programlar veya çıktılar bütçe kapsamından çıkarılacak ve bu işlem bu şekilde denge sağlanana kadar devam edecektir. Burada dikkat edildiği üzere kamusal karar sürecinde ağırlıklı olarak belirleyici olan ihtiyaçlar değil kaynak yapısı olmaktadır. İkincil olarak, belli bir limit dâhilinde kaynakların hükümetin belirlemiş olduğu ihtiyaçlara göre dağıtılmasının gerçekleştirilmesi öngörülmektedir. Burada şu nokta tabi önemli olmaktadır (özellikle bazı az gelişmiş ülke örnekleri ile Sovyetler Birliği’nin dağılmasından sonra kurulan yeni ülkelerde görüldüğü üzere) eğer gelirle gider arasında ciddi bir fark varsa gelir yapısını geliştirecek ve gelirleri artıracak politikaların uygulanma gereği de ayrıca ön plana çıkmaktadır .
Son yıllarda bütçeleme sürecinde çok yıllı bütçelemeye geniş yer verilmesinin birçok gerekçesi bulunmaktadır. Bunlar;
• Hükümetlerin orta vadeli amaç ve hedeflerini açık bir şekilde belirlemelerine imkân sağlar. Böylece, orta vadede elde edilecek kamu kaynaklarının, belirlenmiş öncelikler arasında dağıtılması temin edilmiş olur,
• Hükümetin önceliklerinde meydana gelen değişikliklerin gelecek yıl bütçelerine dâhil edilebilmesi için kamu idareleri bütçeleri arasında ve kamu idaresi bütçeleri içinde kaynakların yeniden dağıtımına imkân sağlar. Böylece kamu kaynaklarının tahsisinde ve kullanılmasında etkinlik ve verimlilik teşvik edilir,
• Tutarlı bir kaynak harcama dengesi kurmak suretiyle mali disiplini temin eder ve makroekonomik dengenin iyileştirilmesine katkı sağlar,
• Hükümetin politik önceliklerinin ve uygulamaya konulan yeni faaliyet ve projelerin olası maliyetleri konusunda siyasi karar alıcılara gerekli bilgileri temin eder.
Dünya Bankası’nın yayınladığı Kamu Harcamaları Yönetimi El Kitabı’nda (The Public Expenditure Management Handbook) Orta Vadeli Harcama Sistemi’nin temel amaçları şu şekilde sıralanmıştır;
1. Gerçekçi ve istikrarlı bir kaynak yapısı geliştirerek makro ekonomik dengeyi iyileştirilmek,
2. Sektör içerisinde ve sektörler arasında kaynakların tahsisini stratejik önceliklere göre geliştirmek,
3. İzlenen politikalar ve bunlara ayrılan kaynakların tahmin edilebilirliği ve buna bağlı olarak uygulanan programların devamlılığının sağlanması, Politika ve politikaları destekleyen kaynakların tahmin edilebilirliğine yönelik taahhütlerin ve buna bağlı olarak
4. Fonların etkin ve verili şekilde kullanımı için gereken teşviklerin artırılması ile birlikte, harcama yapan kuruluşların özerkliklerinin artırılması ve katı bütçe sınırlarının konulması .
Bu süreçte bir taraftan makro ekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan aşağıya doğru tahmin edilebilmedir. Diğer taraftan hem var olan hem de uygulanacak olan politikaların maliyetlerinin aşağıdan yukarıya tespit edilmesi ve bunların birbirleriyle ilişkilendirilmesiyle bir taraftan ekonomide bütçe ödenekleri için tahsis edilebilecek kaynakların miktarının çıkarılmakta, diğer taraftan uygulanması düşünülen politik tercihlerin maliyetlerinin saptandıktan sonra önem derecesine göre kaynak dağıtabilme olanağına kavuşulmaktadır . Temelde politika, plan ve bütçe bağlantısının kurulmasının en önemli aracı olan çok yıllı bütçeleme ihtiyaçlar ve kaynaklar arasındaki dengeyi etkin bir şekilde kurmayı hedefler. Bu bağlamda çok yıllı bütçeleme; politika ve bütçe arasındaki bağlantıyı sağlamak suretiyle bütçelerin öngörülebilirliğinin ve güvenirliliğinin arttırılmasına katkıda bulunur. Çok yıllı bütçeleme sisteminin getirdiği en önemli yenilik, sunulacak kamu hizmetlerinin büyüklüğünün, eldeki mevcut kaynaklara göre çerçevesinin çizilmesi, yani karar alma mekanizması ile eldeki kaynak paketinin sıkı bir ilişki içinde olması ve bunun doğal bir sonucu olarak da kaynakların tahsisinde önceliklerin belirlenmesinin öneminin ortaya çıkmasıdır .
Dünya Bankası’nın Kamu Harcamaları Yönetimi el kitabında başarılı birçok yıllı bütçelemenin uygulaması için gereken ana faktörler su şekilde sıralanmaktadır ;
1. Politik Destek ve Kararlılık; Harcamaların yeniden yapılandırılmasında zor kararların alınması ve onlara uyulması için en yüksek siyasi düzeyde politik destek ve kararlılık olması gerekmektedir.
2. Bütçe, Bütçesel Faaliyetlerin Tümünü Kapsamalı; Bütçe mutlaka hükümetin bütün mali işlemlerini kapsayacak bir yapıda olmalıdır.
3. Makroekonomik Politikaların İyi Hazırlanması; İyi bir şekilde hazırlanmış olan makro ekonomik analiz ve tahminlere çok yıllı bütçeleme temel teşkil etmesi nedeniyle öncelikle ihtiyaç duyulmaktadır. Bu analiz ve tahminler yapılırken kullanılan verilerin ve elde edilen sonuçların sağlamlığı ve tutarlılığı harcama planlamasının etkinliği açısından çok önemlidir.
4. Tüm Düzeylerde Kararlılık; Sistemin başarıya ulaşabilmesi için yalnızca siyasi destek ve kararlılık yeterli olmamaktadır. Bütçe ile alınan kararlara tüm farklı düzeylerde uyulması anlamında bir taahhüt (kararlılık) olmalı ve böylece bütçenin uygulaması sırasında kaynakların yeniden dağılımına yol açacak yeni harcama kararları alınmamalıdır.
5. Harcama Kontrolünün Etkinliği; Kamu harcamalarının kontrolünde yapılan iyileştirmeler alınan kararların bütçe uygulaması sırasında gerek kaynakların yeniden dağılımı gerekse de aşırı harcama yoluyla bozulmasının önüne geçecektir.
6. Sonuçların Raporlanması ve Saydamlık; Kamusal politikalarla ilgili kararların alınması ve bunların uygulanması sonucunda ortaya çıkan sonuçların raporlanmasına yönelik uygulamalar geliştirilmelidir.
7. Muhasebe Sisteminin Geliştirilmesi ve Bilgisayarların Kullanımı; Çok yıllı bütçeleme uygulamasının başarılı olmasının şartlarından biri de sistemin bilgi üretecek bir muhasebe yapısına sahip olmasıdır. Burada uluslar arası standartlara uygun bir muhasebe ve raporlama sistemi gereklidir. Kamusal faaliyetlerin mali sonuçları muhasebe kayıtlarında tam olarak gösterilmeli (tahakkuk bazlı muhasebe sistemine geçiş gibi) ve tutulan kayıtlardan gerekli mali analizleri yapmaya baz olacak tablolar üretilmelidir.

1.7.2. Tahakkuk Esaslı Muhasebe Sistemi
Kamu mali yönetimi, devletin yönetim tarzının çerçevesini çizen kurum ve kurallar dizisinin en önemli halkasıdır. Kamu mali yönetim sisteminin yerine getirdiği başlıca siyasi işlev devletin hesap verme sorumluluğudur. Kamu kesiminin faaliyet gösterdiği alanlarda iyice ivme kazanan değişiklikler nedeniyle kamu program ve organizasyonlarının amaçlarının bulanıklaşması, geleneksel hesap verme sorumluluğunun beklentileri karşılayamaması ve değişikliklere ayak uydurma güçlükleri, devletin hangi kaynakları ne amaçla harcadığının izlenememesi, bütçe sürecinin kaynakların siyasi ve toplumsal önceliklere göre harcanmasını özendirmemesi, kamu yönetimlerini yetersizlik psikozuna sürüklemiştir. Mali yönetim bütçeleme, muhasebe, nakit yönetimi, borç yönetimi, iç kontrol mekanizmaları ve denetim öğelerinden oluşur. Gerek literatürde ve gerekse uygulamada, bu faaliyetlerden bütçelemeye aşırı önem verildiğini, diğerlerinin ise yeterince önemsenmediğini görmekteyiz. Halbuki mali yönetimin öğelerinin tümü gereği gibi işletilmedikçe, hesap verme sorumluluğu da tam olarak yerine getirilemez .
Tahakkuk esaslı devlet muhasebesinde nakit esasındaki gelirin fiilen tahsil edilmesi ve giderin fiilen ödenmesi yerine işlemler ortaya çıktıkları anda kayıtlara geçirilmektedir. Nakit olarak tahsil edilip edilmediğine bakılmaksızın mali yıl boyunca tahakkuk eden ve genel kabul görmüş muhasebe kurallarına göre gelir kabul edilen işlemler gelirler hesabına kaydedilmektedir. Aynı şekilde nakit olarak ödenip ödenmediğine bakılmaksızın mali yıl boyunca tahakkuk eden giderler de giderler hesabına geçirilmektedir. Böylece tahakkuk eden gelir ve giderler doğdukları mali yıl hesaplarında ve raporlarında rahatlıkla görülebilmektedir . Böylece dönemsel mali raporlar ilgili faaliyet dönemlerine ilişkin mali işlemleri tam olarak yansıtarak, gelirlerin o dönemin giderleri ile karşılaştırılmasına olanak sağlamaktadır. Tahakkuk esasına dayalı muhasebe sistemine göre üretilen mali raporlar, gelirleri, giderleri (amortisman dahil), varlıkları (mali ve fiziksel varlıkları, cari ve sermaye varlıklarını), yükümlülükleri ve diğer ekonomik akımları içerir. Tam tahakkuk esasına dayalı muhasebe, amortisman giderleri dahil, program maliyetlerinin tamamını hesaplar ve raporlar. Bu yönü ile kamu kaynaklarının etkin, verimli ve ekonomik kullanılıp kullanılmadığını ya da diğer bir ifade ile kamu yöneticilerinin performanslarının yani iyi yönetici olup olmadıklarının ölçümünde sağlam bir alt yapı oluşturur. Tam tahakkuk esasında bir yükümlülük; geçmişteki bir işleme veya olaya ilişkin olarak gelecekte ortaya çıkacak olan muhtemel giderler ve varlıklardaki muhtemel azalma olarak ifade edilebilir. Bu anlamda yükümlülükler; borç hesaplarını, (sosyal güvenlik ödemeleri dahil) diğer tahakkuk etmiş giderleri, ve hesaplarda kayıtlı diğer borçları içerir.
Taahhüt ve garantilere ilişkin olarak gelecekte doğabilecek yükümlülükler nazım hesaplarda kaydedilir, izlenir ve mali tablolarda bunlarla ilgili gerekli bilgilere yer verilir. Bu anlamda bir yükümlülük geçmişteki bir işleme bağlı olarak gelecekte doğabilecek bir yükümlülüğü ifade eder. Tam tahakkuk esasına dayalı muhasebe sisteminde muhtemel yükümlülükler, gelecekte gerçekleşmesi yüksek olasılık dahilinde ise, gerçek yükümlülük olarak kabul edilir.
Tam tahakkuk esasına dayalı devlet muhasebesinde mali raporlar stoklara ve akımlara ilişkin işlemlerin hepsini kapsar ve stoklarda akımlara bağlı olarak ortaya çıkan bütün değişimleri gösterir. Bu sisteme göre üretilecek mali raporlar bilanço, faaliyet raporu ve nakit akım tablosudur. Bu tablolardan elde edilecek anahtar göstergeler ise net faaliyet dengesi, net borç verme/borç alma, nakit dengesi ve net değerdeki değişimdir. Nakit esasından farklı olarak hesaplanan bu göstergeler hükümetin ekonomik ve mali politikalarının etkilerini ve sonuçlarını raporlayarak devlet hesaplarında saydamlığın ve karar alanların hesap vermelerinin temelini oluşturur .
Tahakkuk esaslı kayıt yönteminin asıl amacı; bütçenin kapsadığı işlemlerin yanı sıra, bu işlemlerin dışında yer alan tüm faaliyetlerin de muhasebe sistemi içerisinde izlenmesini sağlamaktır. Bu amaçla bütçe ile ilgili olsun veya olmasın tüm gelir ve giderler, tahakkuku gerçekleştiğinde kayda alınarak nakit planlamasının sağlıklı bir şekilde yapılabilmesine zemin oluşturulacak, ayrıca bir döneme ilişkin faaliyet sonucu ortaya konulabilecektir. Tahakkuk esaslı kayıt yönteminde bütçe gelir ve giderleri ayrıca tespit edilerek bir döneme ilişkin bütçe açığı veya fazlası da ortaya konulabilecektir. Tahakkuk esasına dayalı devlet muhasebe sisteminin diğer bir amacı da devletin tüm varlık ve yükümlülüklerinin tespit edilip devlet bilançosunun oluşturulmasını sağlamaktır. Bu muhasebe sisteminin kullanılmasıyla birlikte devletin sahip olduğu varlıklar ve bu varlıkların dönemler itibariyle değerlemeye tabi tutulması suretiyle değer değişimlerinin tespit edilmesi ve gerçeğe en yakın değerleriyle görülebilmesi sağlanacaktır. Devletin tüm varlık ve borçlarının muhasebe sistemi içerisine dahil edilmesi neticesinde devlet bilançosunun hazırlanması da mümkün olabilecektir .
2004 yılının başından itibaren Türkiye’de uygulaması başlayan ve halen devam eden tahakkuk esaslı devlet muhasebesine geçiş nedenleri önceden uygulanan sistemin aksaklıklarından kaynaklanmaktadır. Bunlar ;
• Devlet muhasebesi kapsam itibariyle dardır ve kamuda mevcut bir muhasebe birliği yoktur.
• Muhasebe kayıtları nakit esasına göre tutulmaktadır.
• Muhasebe sistemi bütçe odaklıdır ve özellikle maddi duran varlıklar kayıt altına alınmamaktadır.
• Hesaplar yeterli detayda düzenlenmemiştir.
• Muhasebe sisteminde süreklilik mevcut değildir.
• Devlet muhasebesi ödenek ve nakit planlamasında kullanılacak sağlıklı bilgiler sunamamaktadır.
• Devlet borçları muhasebe kayıtlarında tam ve sağlıklı bir biçimde izlenememektedir.
• Devlet muhasebesi bütçe hazırlık çalışmalarına katkıda bulunmamaktadır.
• Muhasebe bilgilerinden “Kesin Hesap Kanun Tasarısı” çıkarılamamaktadır.
• Kurumlara ait muhasebe bilgileri çıkarılamadığı için kurumsal mali tablolar hazırlanamamaktadır.
Nakit esaslı sistemin söz konusu sakıncalarını bertaraf etmek amacıyla nakit esaslı sistem tarafından kaydedilmeyen tüm işlemler, tahakkuk esaslı yöntemin kullanılmasıyla beraber muhasebe kayıtlarında görülmesi sağlanmaktadır. Tahakkuk esaslı kayıt yöntemi, ödeneklerin harcamaya dönüşme sürecinin izlenmesine de olanak sağlamaktadır. Giderlerin gerçekleşmesi; giderlerin taahhüdü, tahakkuku, ödeme emrine bağlanması ve ödenmesi olmak üzere dört aşamadan oluşmaktadır. Tahakkuk esaslı kayıt yöntemi; herhangi bir mal veya hizmetin temini için, mal veya hizmeti sağlayacak olan kişi veya kuruluşlarla sözleşme yapıldığında yani bir mal veya hizmetin temini ile ilgili taahhüt’e girişildiğinde, bu işlemi kayda almaktadır. Mal veya hizmetin teslim alınması neticesinde tahakkuk işlemi gerçekleşmekte ve söz konusu işlem neticesinde kesinleşmiş olan devlet borcu muhasebe kayıtlarına alınmaktadır. Giderler ödeme emrine bağlandığında ise ödeme gerçekleştiyse bütçe gideri şeklinde kayıt edilmektedir. Şayet ödeme gerçekleşmediyse tahakkuk eden harcama tutarı borç kaydedilmekte ancak hak sahibine ödeme yapıldığında bütçe gideri olarak kaydedilmektedir. Gelirler ise tahakkuk ettiğinde gelir olarak kaydedilmekte, ancak tahsili gerçekleştiğinde bütçe geliri olarak kaydedilmektedir. Tahakkuk esaslı kayıt yönteminde gelir ve giderler açısından böyle bir uygulama yoluna gidilmesi, harcamaların tüm aşamalarının muhasebe sistemi içerisinde görülmesi olanağını sağlamaktadır . Tahakkuk esaslı muhasebe sisteminin yararları ;
• Tahakkuk esaslı muhasebe sistemi ayrıntılı varlık, borç ve yükümlülükler ile öz kaynakları içinde barındıran bilançonun hazırlanması, ilgili kamu biriminin mali durumunu ve performansını ortaya koymaktadır.
• Devletin veya ilgili kamu kurumunun gerçekleştirdiği faaliyet ve hizmetlerin sonuçları ortaya konulmaktadır. Böylece devletin gerçekleştirdiği faaliyetin maliyeti ortaya çıkmış olmaktadır.
• Ekonomik karar alma ve performans değerlendirmesi bakımından, ekonomik sonuçlarla ilgili tahakkuk etmiş gelir ve giderlerin kayıt altına alınması önemli bir araçtır. Bu muhasebe sistemiyle getirilen raporlama sistemi ile yönetimin hesap verme sorumluluğunu yerine getireceği mekanizmalar oluşturulmaktadır.
• Bu muhasebe sistemi, tahakkuk etmiş ancak ödenmemiş borçların tespitine güvenilir bir temel teşkil etmektedir.
• Devlet faaliyetlerinin tümü muhasebeleştirilmekte ve raporlanmaktadır. Borçlanma yoluyla elde edilen kaynakların kullanımı tamamen muhasebe tarafından izlenmektedir.
• Hesap verebilirlik ve mali saydamlığın gerçekleştirebilmesi için mali olaylar ait oldukları dönemde kayıt altına alınmaktadırlar.
• Devlete ait bilançolar sayesinde, borçların ve varlıkların yapısı düzenli olarak kontrol edilebilmektedir.
Hükümetin yapısının ve fonksiyonlarının, mali politika planlarının, kamu sektörü hesaplarının ve mali hedeflerinin kamuoyuna açık olması şeklinde tanımlanan şeffaflık, devlet adına gerçekleştirilen bütün işlemlerin açıkça görülebilmesini ve anlaşılmasını gerektirir. Ülke ekonomisinin daha doğru değerlendirilmesinin sağlanması ve kamu yönetiminde etkinliğin artırılması için mali şeffaflığın sağlanması bugün artık temel ön koşullardan birisi haline gelmiştir.

1.7.3. Analitik Bütçe Sınıflandırması
“Analitik” kelimesi Fransızca kökenli bir kelime olup “çözümlemeye dayanan, çözümlemeli, çözümle ilgili, tahlil ” anlamlarında Türkçe’ de kullanılmaya başlanmıştır. Analitik bütçe sınıflandırması (ABS) ise analitik kelimesinin anlamına uygun olarak çözümlemeye dayalı bir sınıflandırma şeklini ortaya koymaktadır. Bu bütçe sınıflandırması detaylı bir kurumsal sınıflandırmayla program sorumlularının tespitine imkan verilmesi, mevcut bütçede olmayan
fonksiyonel sınıflandırmanın sağlanması, bu sınıflandırmanın konsolide bütçeli kuruluşlar dışındaki kuruluşlarda da uygulanabilmesi, uluslararası karsılaştırmalara elverişli olması ve ölçmeye ve analize imkan sağlanması gibi özelliklere sahiptir. Bu özellikleri ile analize elverişli bilgiler üretmeye uygun olması nedeniyle bu bütçe sınıflandırmasına “ Analitik Bütçe
Sınıflandırması ” adı verilmiştir .
Devlet faaliyetlerinin, ekonomik, kurumsal ve fonksiyonel sınıflandırması, bütçe kodlaması olarak tanımlanmaktadır. Bütçe kodlaması ile devlet faaliyetlerinin sonuçlarını ölçmek, gözlemlemek, analiz etmek ve uluslararası alanda karşılaştırma yapmak mümkün olabilmektedir. Türkiye’de daha önce uygulanmış olan bütçe kodlamasında, yeterli bir kurumsal ve fonksiyonel sınıflandırma yapılmamış olması, mevcut kodlamanın analize elverişli bir ortam sunmaması ve uluslararası karşılaştırmaların sağlıklı bir şekilde yapılamaması, yeni bütçe kodlaması ve sınıflandırmasına yönelik arayışların ortaya çıkmasına neden olmuştur . Kısaca Analitik bütçe sınıflandırmasına geçiş nedenleri ;
• Bütçe kod yapısının yetersiz kalması ve sınıflandırmaya uygun olmaması