Aöf devlet bütçesi güz dönemi ara sınav özet ders notu

Cevapla
Mert Ali
Mesajlar: 130
Kayıt: 09 Eki 2016 15:09
İletişim:

10 Eki 2016 22:21

1

___Devlet Bütçesi____
ÜNİTE=1
Devlet Bütçesi Özellikleri ve İşlevleri
DEVLET BÜTÇESİ KAVRAMI VE ÇEŞİTLİ TANIMLARI
Bütçe en basit biçimiyle, kamu kesiminin ürettiği hizmetlerin finansman aracıdır. Ülkemizde ise Osmanlının son dönemlerinde bütçe kelimesi bazı belgelerde kullanılmış olsa da genellikle “muvazene defteri”, “muvazene-i maliye” ve “muvazenei umumiye” gibi kavramlar daha yaygın kullanılmıştır. 1961 Anayasası’ndan başlayarak yerleşik bir kavram olarak bütçe kelimesi kullanılmıştır. Bütçe kavramı; devletin gelir ve gider belgeleri, yürütmenin bulduğu mali kaynaklarla bu kaynakların kullanılma gereksinmesini kapsamaktadır. Bütçe kavramının ilk gelişiminde siyasi ve hukuki niteliği ağır basarken günümüzde bunlara ekonomik nitelik de eklemiştir. Bütçelerin hükümetler tarafından hazırlanıp parlamento tarafından onaylanması siyasi niteliğini oluşturmaktadır.
Bütçe sürecinin belirli yasal çerçevede yürütülmesi ise hukuki niteliğini vurgulamaktadır.
“Bütçe nedir?” sorusuna verilen bazı yanıtlar şunlardır:
• Bütçe, en basit olarak gelir giderleri gösteren bir dokümandır.
• Bütçe, gelecekte devletin harcayacağı paralarla toplayacağı gelirlerin tahmindir.
• Bütçe, kaynaklarla amaçlara ulaşmak için bir araçtır.
• Bütçe, fiyat etiketli bir hedef sınıflamasıdır.
• Bütçe, kaynakların sınırlı olması ve ihtiyaçların sonsuz olması nedeniyle alternatif hizmetler arasında tercih yapma mekanizmasıdır.
• Bütçe, tercihlerin amaçlara ulaşmak üzere koordine edilmesi anlamında bir plandır.
• Bütçe, amaçlara nasıl ulaşılacağını gösteren ayrıntılı bilgi içeriyorsa bir çalışma planıdır.
• Bütçe, yürütme organı ile halk arasında yapılan bir sözleşmedir.
Bütçe kelimesi, Latince “bulga” kelimesinden gelmektedir. Bu kavramın İngilizce karşılığı “budget” veya “balance”tır. “Budget”
kelimesi dünyada yaygın olarak kullanılmaya başlanmıştır. Bu kelime, kavramın ortaya ilk çıktığı İngiltere’de “para çantası” karşılığı kullanılmıştır. “Budget”, İngiltere’de Hazine Bakanının bütçeyi
Parlamentoya sunulmak için taşıdığı ve bütçe evraklarını bulunduran çantayı ifade etmiştir. Daha sonraları bütçe kelimesi, günümüzdeki anlamıyla kullanılmaya başlanmıştır.
Klasik anlamda bütçe şöyle tanımlanabilir; Devlet bütçesi “kamu kurum ve kuruluşlarının, belirli bir dönem için gelir ve giderlerini
tahmin eden, bunların uygulanmasına önceden izin veren hukuki bir doküman”dır.
Bütçe kavramıyla ilgili olarak farklı tanımlar mevcuttur. Paul Leroy-Beaulieu’a göre bütçe “Belirli bir dönemde toplanacak gelirler ile yapılacak giderlerin tahmini ve karşılaştırmalı cetveli olduğu kadar yetkili organlar tarafından bu giderlerin yapılması ve o gelirlerin toplanması için verilen izindir.” şeklindedir.
Fransız maliyeci Edgar Allix bütçeyi “Devletin belli bir süre içindeki gelir ve giderlerini tahmini olarak belirleyen, gelirin toplanmasına giderin yapılmasına izin veren bir tasarruftur.” şeklinde tanımlamıştır.
Rene Stourm’un tanımı: “Devlet bütçesi, kamu gelirleri ile giderlerinin önceden verilmiş iznini (tahmin ve onay) kapsayan bir
tasarruftur.” Prof.Dr. Gülay Coşkun’un bütçenin çağdaş özelliklerini de içeren geniş bir tanımı ise “Bütçe, en geniş ulusal amaçlara hizmet etmek gayesiyle kaynakların kamu ve özel sektörlere dağılımını yapar; ulusal ekonominin gelişmesi, tam çalışma, fiyat istikrarı ve ödemeler dengesinin olumluya gidebilmesi için devletin harcamalarını ve gelirlerini aksettiren ekonomik bir belgedir; mevcut veya yeni hizmet programlarına ödenek sağlanması ve gelirlerdeki (vergiler) hukuki değişiklikleri için yürütmenin yasama organından taleplerini teşkil eder; Hükümetin geçmiş yıllarda yaptığı harcamalarının yasama organı ve kamuoyunda hesabını veren bir rapordur.” biçimindedir.
1 Mayıs 1862 tarihli Fransız Kararnamesi’nden alınan ve 26 Mayıs 1927 tarihli ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’muzun 6. maddesinde yer alan tanım: “Bütçe, devlet daire ve kuruluşlarının bir yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların uygulama ve yürütülmesine izin veren bir kanundur.” şeklindedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 3’üncü maddesinin f bendine göre bütçe “belirli bir dönemdeki gelir ve giderlerin tahmini ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konan belgeyi” ifade etmektedir.
BÜTÇENİN KLASİK İfiLEVLERİ
Bütçenin Mali İşlevi
Bütçenin en eski ve en olağan işlevlerinden biri mali işlevdir. Bütçenin mali işlevi, devlet hizmetlerinin gerektirdiği maliyetleri ve
bunların finansmanını zorunlu kılmaktadır. Elbette bu giderler ve gelirler arasında bir denge kurulmasını da gerektirmektedir.
Bütçenin Siyasal İşlevi
2
Dünya tarihinde ilk bütçelerin yapılma nedeni, devletin hangi hizmetleri yapacağını ve bu hizmetlere halkın katkısının ne olacağını belirlemek arzusudur. Bu nedenle de bütçenin ortaya çıkışının temel nedeni “siyasal”dır. Siyasi rejimlerin en yaygını olan demokrasilerin gelişmesinde de bütçelerin etkisi çok fazladır. Temsili demokrasilerde parlamentolar, halkın isteklerini ve ihtiyaçlarını
ortaya koyar. Hükümetler de halkın bu isteklerini bütçe aracılığıyla gerçekleştirmeyi amaç edinmiş siyasal bir organdır. Hükümetler politikalarını bürokrasiye uygulatarak halkın isteklerini karşılamış olmaktadır. Bütçenin siyasi işlevi sadece demokratik ülkelerde geçerlidir. Çünkü halkın isteklerinin ve rızasının bütçelerde yer bulabilmesi ancak demokratik hakların kullanımıyla gerçekleşebilmektedir. Demokratik olmayan toplumlarda bütçenin siyasi işlevinden bahsedilemez.
Bütçenin Hukuki İşlevi
Gelir toplanması, gider yapılması, borç alınması gibi bütçe uygulamasıyla ilgili denetimi düzenleyen hukuk dalı, mali hukuktur. Mali
hukuk kapsamında devlet gelirlerine ve giderlerine dayanak oluşturan tüm yasalar, bütçenin hazırlanmasına, uygulanmasına,
denetlenmesine ilişkin yasalar, Sayıştay Yasası, kesin hesap kanunları, vergi yasaları ve borçlanma yasaları, dış ülkelerle yapılan mali anlaşmalar yer almaktadır. Elbette bu yasaların başında anayasalar gelmektedir. Çünkü bütçe hakkıyla bağlantılı olan, yürütme ve yasama organlarının konuya ilişkin sınırlarını çizen kurallar anayasalarda yer almaktadır. Tüm bütçe işlemlerinin yasalara, tüzüklere, yönetmeliklere uygun yapılması ve uygun yapılmayan işlemleri ve kişileri de cezalandırması bütçenin hukuki işlevidir. Hukuki işlevin bir başka açıdan önemi, bütçe uygulamasında kamu ile vatandaşlar arasında ortaya çıkabilecek uyuşmazlıkların da hukuki çerçevede ilgili yargı organları tarafından çözümlenmesidir.
Bütçenin Denetim İşlevi
Bütçenin klasik anlamdaki tanımı düşünüldüğünde bütçenin denetim işlevi de hemen anlaşılacaktır. Çünkü bütçenin tanımında yer alan gelir ve giderlerin uygulanmasına önceden izin veren bir belge olması sonucunda, verilen bu iznin de nasıl kullanıldığının
denetlenmesini gerektirmektedir. Bir başka deyişle parlamento hükümete vermiş olduğu uygulama iznini en azından mali yılsonunda denetlemek isteyecektir. Bu denetim siyasi denetim olarak adlandırılmaktadır. Bilindiği gibi devlet bütçeleri ülke ekonomilerinde oldukça önemli büyüklüklere sahiptir. Çeşitli ülkelerde GSMH’nin yaklaşık %20’si ile %60’ı arasında paya sahiptir. Bu kadar büyük bir paranın harcanmasının ve paranın toplanmasının mali yıl içersinde denetimin yapılması gereklidir. En az kaynakla en fazla sosyal faydayı sağlayacak biçimde bütçe uygulamasının yapılması etkinlik denetimi olarak adlandırılmaktadır. Günümüzde bu denetim biraz daha geliştirilerek İngilizce karşılığı (effectiveness, efficiency and economy) 3E olarak kısaltılan ve Türkçeye de verimlilik, etkililik ve tutumluluk yani VET olarak çevrilen denetim türü geliştirilmiştir. Bütçelerin hukuki işlevinin gereği olarak mali yıl içersinde yapılan tüm bütçe işlemlerinin hukuki mevzuata uygun olması da gerekmektedir. Bütçe işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığı ise ancak yapılacak denetimle mümkündür.
Bu denetim de yasallık, mevzuat veya biçimsel denetimi olarak adlandırılmaktadır.
BÜTÇENİN CA⁄DAfi İŞLEVLERİ
Bütçenin klasik işlevleri yanında, günümüz modern devletlerinde çağdaş işlevleri de bulunmaktadır. Özellikle devlet anlayışında
meydana gelen değişmelerle birlikte devlet bütçelerine klasik işlevlerin dışında bazı yeni işlevlerde yüklenmeye başlanmıştır.
Devlet bütçeleri günümüzde kaynakları daha etkin tahsis etmek, gelir dağılımında adaleti sağlamak, ekonomide istikrarı sağlamak, kamu yönetiminde bir araç olarak kullanılmak gibi yeni işlevleri üzerine almıştır.
Kaynak Tahsisinde Etkinlik İşlevi
Bu işlev, bir yandan kamu kesimi ve özel kesim arasında kaynak tahsisinde etkinliğin sağlanmasını amaçlarken diğer yandan kamu kesiminin yapacağı hizmetlerde birbirine rakip çıkar ve talepler arasında kaynak tahsis etmesini de amaçlar. Hangi hizmetlerin kamu tarafından, hangilerinin özel sektör tarafından yapılacağına karar verebilmek için, ne tür hizmetler hangi sektörde daha etkin üretilebilir
sorusuna yanıt aranmalıdır. Tam kamusal malların yanında yarı kamusal mallar olarak adlandırılan mal ve hizmetlerde de özel sektör ya eksik kaynak tahsis etmekte ya da aşırı kaynak tahsis etmektedir. Bilindiği üzere dışsallıklar, iki ekonomik birimin ekonomik faaliyetinden üçüncü kişilerin fiyat mekanizması dışında fayda veya zarar görmesidir. Dışsallık, fayda veya zarar biçimde, ortaya çıktığında özel sektörün kaynakları ya eksik ya da fazla tahsis ettiği bilinmektedir. Bir başka deyişle özel sektör etkin kaynak tahsisi yapamamaktadır. Bu nedenle yine devletin bu konuda bütçeleri aracılığı
ile bazı görevler üstlenmesi gerekmektedir. Kaynak tahsisinde etkinsizlik ortaya çıkaran bir başka konu risk ve belirsizliktir.
Gelir Dağılımında Adalet İşlevi
Günümüzde devletlerin zaman zaman “modern Robin Hood” olarak davranması gerektiği söylenmektedir. Bir başka deyişle devletin zenginden daha çok alıp geniş halk kesimlerine hizmet götürmesi gerektiği söylenmektedir. Devletler bu biçimde bir politika izlerlerse gelir dağılımında nispi bir düzelme ortaya çıkacaktır.
Bilindiği üzere gelir dağılımı türleri oldukça çeşitlidir: bireysel gelir dağılımı, sektörel gelir dağılımı, bölgesel gelir dağılımı gibi. Devlet bütçeleri aracılığıyla siyasi irade isterse bütün gelir dağılımı türlerinde bir iyileşme sağlayabilir. Topladığı vergiler, verdiği hizmetler, harcadığı paralarla gelir dağılımında adaleti sağlaması oldukça kolaydır.
Ekonomik İstikrar İşlevi
Ekonomik istikrarı sağlama kavramı tam istihdamı sağlanmayı, fiyat istikrarını sağlanmayı, ödemeler dengesini sağlanmayı ve
ekonomik kalkınmayı sağlamayı kapsamaktadır.
Ekonomilerde eksik istihdam koşulları geçerli olabilmektedir. Günümüzde, özellikle işgücü piyasasında işsizliğin yaygın bir sorun
olarak tüm ülkelerde yaşandığı görülmektedir. İşsizlik sorunun piyasa ekonomileri tarafından çözümlenememesi hâlinde kamu
kesiminin yine devlet bütçesi ile işsizlikle mücadele etmesi gereği ortaya çıkmaktadır. Benzer biçimde yaygın bir fiyat istikrarsızlığı olan enşasyon sorunu da kamu kesiminin müdahalesi olmadan çözümlenmesi oldukça güçtür. Kalkınmayı sağlama veya sürdürülebilir ve istikrarlı bir büyüme için yine devlet bütçelerine görev yüklenmektedir. Bu anlamda bazı sektörlerin teşvik edilmesi, bütçelerde alt yapı hizmetlerini desteklemek ve daha fazla yatırım yapmak gerekebilmektedir.
3
Vergi teşvikleri veya ucuz kredi sağlanması iktisadi kalkınmanın sağlanması da büyümeye yönelik önemli roller oynamaktadır.
ÜNİTE=2
Devlet Bütçe İlkeleri
BÜTÇE İLKELERİNİN SINIŞANDIRILMASI
Bütçe ilkeleri, klasik bütçe ilkeleri ve modern bütçe ilkeleri olarak ikiye ayrılabilir. Genellik ilkesi, teklik ilkesi, yıllık olması ilkesi,
önceden izin alma ilkesi, alenilik ilkesi, anlaşılır olma ilkesi, samimiyet ilkesi, doğruluk ilkesi, denkliği ilkesi klasik bütçe ilkeleridir.
Klasik bütçe ilkeleri Neumark tarafından sınışandırılmıştır. Neumark bütçe ilkelerini, statik ve dinamik ilkeler olarak ikiye ayırmıştır.
Statik bütçe ilkeleri, bütçenin kapsamını ve şeklini ortaya koyan ilkelerdir. Dinamik ilkeler, bütçenin hazırlanması, onaylanması ve
uygulanmasını ortaya koyan ilkelerdir. Statik bütçe ilkeleri şunlardır: i) Maddi ilke: Doğrudan bütçenin kapsamını ilgilendiren genellik ilkesidir. ii) fiekli ilkeler: Bütçe belgelerinin şekli ile ilgili olan birlik ve açıklık ilkeleridir. Neumark’a göre dinamik bütçe ilkeleri doğruluk, alenilik, önceden izin alma ve tahsis ilkeleridir. Anlattıklarımızı bir şekil yardımıyla şu şekilde açıklayabiliriz:
Statik Bütçe İlkeleri= Genellik İlkesi, Birlik ve Açlık İlkesi
Dinamik Bütçe İlkeleri= Doğruluk İlkesi, Alenilik İlkesi, Tahsis İlkesi, Önceden İzin Alma İlkesi
Çağdaş bütçe ilkeleri ise toplama ilkesi ve yeknesaklık ilkesidir. Toplama ilkesi, devletin bütün gelir ve giderlerini bir araya
getirmesidir. Yeknesaklık ilkesi ise bütçede, bütçenin ana ilkelerinin uygulanmasını sağlayarak açıklık ve düzenin sağlanmasını amaçlar.
Bütçedeki bölüm ve kısım sayısının azaltılarak ve benzer gelir ve giderleri gruplandırmasını içerir. Klasik maliyeciler ve modern maliyeciler, bütçede genellik ve birlik ilkelerine önem vermektedirler.
BÜTÇENİN TEMEL İLKELERİ
Söz konusu ilkeler 19. yüzyıldan itibaren geliştirilmiş ve özellikle parlamenter demokratik rejimle yönetilen
ülkelerde yasama organının kamu harcamalarının tümünü kendi izin ve denetimi altında tutma arzusundan kaynaklanmıştır. Başlıca bütçe ilkeleri genellik, yıllık olma, teklik, açıklık, doğruluk, samimiyet, denklik, önceden izin alma, giderlerin öncelikle, bölümler itibariyle oylanması, mali saydamlık ve hesap verilebilirlik ilkeleri olarak belirtilebilir.
Genellik İlkesi
Genellik ilkesinin üç farklı boyutu vardır. Bir başka deyişle genellik ilkesinin uygulaması üç yöntemle gerçekleşir:
• Bütün gelirlerin ve giderlerin bütçede gösterilmesi yöntemi,
• Gayri safi hâsılat yöntemi
• Ademi tahsis yöntemidir.
Bütün gelirlerin ve giderlerin bütçede gösterilmesi yöntemi, devlet maliyesinin tek bir varlık olarak ele alınmasını gerektirir. Buna
göre, tüm gelirler bir ortak havuzda toplanıp tüm harcamalar yine bu havuzdan yapılır. Bu ilke ile bütçede, tüm kamu gelir (kaynak) ve harcamalarının bütün ayrıntıları ile yer almasına genellik ilkesi adı verilir. Bu ilkeye göre hem gelirler hem de giderler gayri safidir.
Buna gayri safi yöntem de denilir.
Gayri safi hasılat yöntemi; bütçede gelirlerin brüt tutarlarına göre yer almasıdır. Gelirler, gelirin elde edilmesi için gerekli masraşar düşülmeksizin bütçeye yazılır. Böylece bütçede bir tarafa gayri safi olarak gelir, diğer tarafta ise tüm giderler açık bir şekilde görülebilir.
Gelirleri toplayan kamu kuruluşları bundan giderlerini düşüp kalanı bütçeye net gelir yazamaz. Kuruluşlar bütçe ile aldıkları ödeneklere, kendi faaliyetlerinden elde ettikleri gelirleri ekleyerek harcamalarını çoğaltamazlar.
Ademi tahsis yönteminide; belirli kaynaklardan elde edilen gelirler, belirli hizmetlere tahsis edilmeyip bütün hizmetlerin karşılığı
olarak kabul edilir.
Bütçenin Birlik İlkesi
Bütçenin tekliği ilkesi, (bütçenin birliği ilkesi) devletin bütün gelir ve giderlerinin tek bir bütçe içinde toplanmasıdır. birlik kuralının
gerekçesi genellik kuralı gerekçesine dayanır. Bir ülkedeki tüm kamu kesimi için tek bir bütçe düzenlenebilmesi için kamusal
hizmetlerin toplumun tümünü ilgilendiren ve ülke çapında bölünmez nitelikte olması gerekir. Kamu tüzel kişiliğinin bütçe yaparken tüm gelir ve giderlerini tek bir bütçe içinde toplamasına birlik ilkesi veya teklik ilkesi denir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre genel yönetim bütçesi kavramı ile birlik ilkesi tesis edilmeye çalışılmıştır. Çünkü bu kavram genel bütçe, özel bütçe, düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçesi, sosyal güvenlik kurumlarının bütçesi ve mahallî idarelerin bütçelerini kapsamaktadır.
Bütçenin Yıllık Olması İlkesi
Bütçenin yıllık olması ilkesi; gelir ve gider tahminlerinde doğruluk derecesini artırmak, bütçe denetimini daha doğru ve verimli yapmak amacına dayanmaktadır. Bu ilke, bütçe gelir ve giderlerine ilişkin izin ve yetkilerin bir yıl için verilmesini öngörmektedir. Buna göre, gerek gelir tahminleri gerekse ödenekler ancak bir yıl için geçerli olabilecektir. Bir yıllık dönemin genel olarak kabul edilmesinin nedeni, hasat zamanı, iklimler gibi doğal olayların akışı ile ekonomik faaliyetlerin planlanmasında ve hesaplanmasında yaygın bir zaman ölçüsü olmasından ileri gelmektedir. Yasama organı, yürütme organına gelir toplama ve gider yapma izin ve yetkisinin bir yıl için verilmektedir. Bir yıllık süre yalnız bütçe gelir ve giderlerine ilişkin yetki ve izinlerin süre ile sınırlanmış olması demektir. Ama harcama ve vergiye ilişkin kanunlar diğer kanunlar gibi süresiz uygulanabilir. Bu ilke 1982 Anayasası madde 161’de belirtilmiştir.
Önceden İzin Alma İlkesi
Kısaca önceden izin alma ilkesi, belli bir döneme (mali yıla) ait harcama yapma ve gelir toplama yetkisinin, yasama organınca o mali yıl başlamadan önce bir bütçe yasası ile yürütme organına verilmesi, önceden izin alma ilkesi olarak adlandırılır.
Alenilik İlkesi
4
Bütçenin tasarı aşamasından başlayarak kesin hesap kanununa kadar geçen sürede ortaya çıkan bütün belgelerin gerçek durumu yansıtmasını, bütçe ile ilgili bilgi ve belgelerin kamuoyunun dikkatine, incelemesine ve bilgisine sunulmasıdır. Askerî istihbarat ve MİT bütçeleri bu istisnaya örnektir.
Anlaşılır Olma İlkesi
Bütçe tahminlerinin ve bütçe uygulama sonuçlarının incelemek isteyen herkes tarafından kolaylıkla anlaşılacağı şekilde düzenlenmesini gerektirir. Bu ilkenin amacı, bütçenin herkes tarafından kolayca anlaşılır bir belge olarak düzenlenmesidir.
Samimiyet İlkesi
Bütçe gelir ve giderlerinin gerçeğe en yakın şekilde tahmin edilmesidir.
Doğruluk İlkesi
Bütçede yer alan gelir ve gider tahminlerinin ülkenin içinde bulunduğu ekonomik koşullara uygun olması gerekir.
Bütçedeki Giderlerin Bölümler İtibariyle Onaylanması İlkesi
Bu ilkeye göre bir kuruluşun bütçe yasa tasarısı, yasama organında görüşülüp onaylanırken bölümler (programlar) itibariyle görüşülerek onaylanması ve yasalaşmasıdır.
Sınırlı Yetki İlkesi
Bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.
Tasarruf İlkesi
Harcamalar yapılırken ödeneklerle kamu hizmeti arasında bağlantı kuran bir ilkedir.
Denklik İlkesi
Bütçede yer alan giderlerle gelirlerin denk olması amaçlanır. Bu denklik aynı zamanda, bütçede samimiyet, doğruluk ilkelerine de
uyulduğunu gösterir. Bütçe denkliği konusunda üç farklı bütçe yaklaşımı vardır.
Klasik Bütçe Kuramı: Devletin normal gelirleri olan vergi, harç, resim, mülk ve teşebbüs gelirleri temel kaynaktır. Kamu
harcamalarını finanse etmek için borçlanmaya başvurulması kabul edilmemektedir. Bu yaklaşım da bütçe denkliğini asıl amaçtır.
Devri Bütçe Kuramı: Alvin Harvey Hansen tarafından geliştirilmiştir. Devri bütçe teorisinde temel yaklaşım, ekonominin refah
dönemlerinde sağlanacak bütçe fazlalarının, ekonomik duraklama dönemlerinde ortaya çıkan bütçe açıklarını finanse etmede
kullanılmasıdır. Devri bütçe teorisi, bütçenin denkliğini yıllık değil, belli dönemlere göre ayarlamaktadır.
Telafi Edici Bütçe Kuramı: William Henry Beveridge tarafından geliştirilmiştir. Telafi edici bütçe teorisi, devletin belirli sınırlar
çerçevesinde, genel ekonomiyi durgunluktan kurtarmak için bütçe açıklarını mali bir araç olarak görmektedir. Telafi edici bütçe devletin ekonomiye müdahalesini gerekli görmektedir.
Mali Saydamlık İlkesi
Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyu zamanında bilgilendirmesini ifade eder.
IMF, “İyi Uygulamalar Tüzüğü” Mali saydamlıkla ilgili desteklenmesini istediği dört temel ilke bulunmaktadır. Bunlar:
l. Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması
2.Bilginin Kamuya Açık Olması
3.Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Süreçlerinin Açık Olması
4.Denetim ve İstatistiki Veri Yayınlanmasının Bağımsız Olması
Hesap Verme Sorumluluğu İlkesi
Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.
5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNUNA GÖRE BÜTÇE
İLKELERİ
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Amacı ... kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedeşer
doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığ sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemektir.
Bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır. Kamu
idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır. Bütçeler kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir. Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir. Bütçe, kamu mali işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesini sağlar. Tüm gelir ve giderler gayri safi olarak bütçelerde gösterilir. Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır. Bütçelerde gelir ve gider denkliğinin sağlanması esastır. Bütçeler, ait olduğu yıl başlamadan önce Türkiye Büyük Millet Meclisi veya yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamaz. Bütçelerde, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez. Bütçeler kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tâbi tutularak hazırlanır ve uygulanır. Bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık, doğruluk ve mali saydamlık esas alınır. Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir. Kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilir.
ÜNİTE=3
Devlet Bütçeleme
5
Teknikleri
TORBA (LUMP-SUM) BÜTÇELEME
Bütçeleme sistemleri içersinde en basit olanı “lump-sum” veya “torba bütçe” olarak bilinen sistemdir. Bu bütçe sisteminde kamu kesimi çeşitli açılardan geniş kategorilere ayrılır. Örneğin eğitim, sosyal güvenlik ve sağlık gibi veya Millî Eğitim Bakanlığı, Sosyal Güvenlik Bakanlığı gibi. Daha sonra bu kategorilerin kullanacakları toplam kaynak genellikle başbakanlar belirlenir. Bir benzetme yapmak gerekirse belirli bir miktar para torbanın içersine konulur ve o parayı kullanacak bakana veya sorumlu kişiye teslim edilir. Verilen bütçeyi kullanacak kişinin, ödeneklerini harcayacağı yerler konusundaki yetkileri çok geniştir ve herhangi bir kısıtlama
yoktur. Torba bütçeleme tekniğinin belirli üstünlükleri vardır. Birinci olarak torba bütçelerin hazırlaması kolaydır ve hazırlıklar için
geçecek zaman ve katlanılacak maliyetler çok düşüktür. İkinci olarak ödeneklerin büyüklükleri konusunda karar vericilerin uzlaşması oldukça kolaydır
Torba bütçeleme tekniğine yönelik eleştiriler, üstün yanlarından oldukça fazladır. bunlar;
*İlk olarak harcamanın nereye yapıldığı bilinmek isteniyorsa bu tür bilgiye torba bütçede ulaşmak zordur
*İkinci ve belkide daha önemli eleştiri, yapılan harcamaların etkilerinin neler olduğu konusunda da bilgi edinilmesinin zor olmasıdır.
*Üçüncü eleştiri bütçelerin ayrıntılarının bu bütçeleme tekniğinde görülmemesi, bürokrasiye çok geniş takdir yetkisi vermektedir.
*Son eleştiri ise hizmet veya bakanlık önceliklerinin belirlenerek farklı programların bu önceliğe göre sıralandırma torba bütçe
sisteminde imkânsız olmasıdır.
KAMU KESİMİNDE KAYNAK KULLANMA SÜRECİ
Kaynak Kullanım Aşamaları
Girdiler Girdiler İşçilik, enerji alımı, araç-gereç, tüketim malı alımı örn.Polis ücretleri, devriye arabası yakıt alımı, silah-mermi alımı
Faaliyetler Performans Ölçüleri Devriye Faaliyeti, Olaylara Müdahale faaliyeti Örn. Günlük devriye sayısı, yıllık olaylara müdahale sayısı
Sonuçlar Sonuç Ölçütleri Toplum huzurunun artması Örn. Suç oranlarında azalma, halk memnuniyet anketleri
KLASİK BÜTÇE TEKNİ⁄İ (HARCAMA KALEMİ BÜTÇESİ, ÖRGÜT BÜTÇESİ)
Klasik bütçeleme tekniğinin temel çıkış noktasında kamu harcamalarının denetlemesi, israf ve suistimallerin önlenmesi vardır. Harcama kontrolü temel amaç olunca bunu başarmanın da en kolay yolu, bütçe girdilerini denetlemekten geçmektedir. Bu bütçeleme sisteminde, devletin bir yıl sonra neleri satın alacağının bir listesi yapılmaktadır. Klasik bütçeleme, kaynak kullanım sürecinin ilk aşaması ile ilgilidir. Bir başka deyişle girdilerin satın alınması klasik bütçenin odaklaştığı ilk aşamadır. Klasik bütçeleme sistemi, devletin örgüt yapısına dayalı ödenek tahsis eder. Bir bakanlık birden çok kamusal amaca yönelik hizmet yapabilir veya bir amaca birden çok bakanlık veya kamu kurumu hizmet edebilir. Bu nedenle belirli amaçları başarmanın maliyetlerini çıkarmak ve başarıyı ölçmek mümkün değildir.
klasik bütçelemenin girdilere odaklanması, devletin temel işlevlerine bakışını engellemekte ve kamu kurumlarını geleneksel işlemlerine hapsetmektedir. Kamu kurumları sadece normal işlemlerini nasıl yürüteceğini düşünerek ödenek istemeye başlamaktadır. Böylece işlemlerini daha etkin veya daha ucuza yapabilmenin alternatiflerini araştırma ihtiyacı gütmezler. Klasik bütçelemenin belki de en önemli aksaklığı, devletin katlandığı maliyete değecek bir sosyal fayda ortaya çıkıp çıkmadığını belirleyememesidir.
PERFORMANS BÜTÇELEME
Performans bütçeleme sistemi kamu kurumlarının faaliyet performansları ile bunları başarma dereceleri üzerine yoğunlaşmaktadır.
Fakat bu uygulama, klasik bütçede olduğu gibi kullanılan kaynaklar üzerinde yoğunlaşmaz. Performans bütçeleme, mali yıl içinde
ölçülebilir faaliyetlerin maliyetlerini tahmin etmeye çalışır. Performans bütçeleme tekniği üç aşama kullanmaktadır. Birinci aşamada bütçeler faaliyetlere veya iş yüklerine göre sınıflanır. Dolayısıyla bunlara göre tercih yapmak gerekmektedir. İkinci aşamada, bütçeler bu biçimde yapılandırıldıktan sonra performans ölçümlemeleri yapılır. Her bir faaliyetin maliyetleri toplanır. Üçüncü aşmada gerçekleşen maliyetlerle hedeflenen arasındaki farklılıklar ve nedenleri raporlanır.
Performans bütçe sistemine çeşitli eleştiriler de yapılmaktadır. Bunlar;
*Birinci olarak birçok kamu yöneticisinin performans bütçe kavramından hoşlanmaması ve bu nedenle tekniğin çalışmasının zor olduğu iddia edilmektedir.
*İkinci olarak bütçe ödeneklerini onaylayan yasama organı, ilgi alanının harcama kalemlerinden kurum faaliyetlerine kaydırılmasından memnun olmayabilir.
*Performans bütçe, faaliyetlerin başarılıp başarılmadığına göre kamu yöneticilerinin değerlendirilmesine olanak sağladığı için,
bürokratlar tarafından sevilen bir teknik olmaması da üçüncü eleştiri konusu olmaktadır.
*Dördüncü eleştiri konusu performans bütçe hazırlanmasının, kolayca tahmin edilebileceği gibi, klasik bütçeye göre daha pahalı bir teknik olmasıdır.
*Beşinci eleştiri ise bazı performans ölçülerinin uygun olmaması veya yanıltıcı olması gösterilmektedir.
*Altıncı eleştiri performans ölçüleri kamu yöneticileri tarafından etkilenebilir olmasından kaynaklanmaktadır.
*Son eleştiri ise bazı kamu hizmetlerinden performans bütçeyi tam anlamıyla uygulayabilmek çok zor hatta olanaksızdır.
PROGRAM BÜTÇELEME
Program bütçeleme sistemi aynı kamusal amaca yönelik çalışan tüm faaliyetleri ve programları düzenlemeye çalışır. Bu faaliyet veya programların hangi kamu kurumunun sorumluluğu olduğuna bakılmaz. farklı kamu kurumlarının faaliyetlerinin koordine edilmesi ile kamusal hizmetler daha iyi yerine getirilebilecektir. Program bütçe, kaynak kullanım sürecinin son aşaması olan yapılan kamu hizmetinin sonuçları ve toplum refahı üzerindeki etkileri ile ilgilenir. Program bütçe, kamu kurumlarının sosyal amaçlara olan etkilerini analiz etmeyi gerektirir. Program bütçe sosyal amaçlara ulaşmanın alternatif yollarını değerlendirmeyi ve her alternatifin sosyal fayda ve maliyetini ortaya koymayı gerektirmektedir. Böylece bir alternatifin diğerine neden tercih edildiği de açıklanmış olmaktadır. Program bütçe sürecince öncelikle devletin hangi işleri yapacağının belirlenmesi gerekir. Daha sonra bütçe teklifleri ve uygulaması bu hizmetler çerçevesinde yapılır.
6
Program bütçe, benzer amaca katkı sağlayan programları birleştirir ve böylece aynı işin yapılmasında kullanılacak fonlar arasında bir rekabet başlar. Program bütçede farklı amaçlara yönelen programlar arasında rekabet yoktur.
Programların yapılandırılmasında önemli olan bir konu, zaman boyutunun mali yıldan (bir yıldan) daha uzun zaman dilimini
kapsamasıdır. Program bütçe sosyal fayda ve maliyetlerin ölçülmesini gerektirir. Bu da karar
almayı oldukça kolaylaştırır.
Program bütçe uygulamasına getirilen eleştiriler de vardır. Bunlar;
* Öncelikle program bütçenin uygulanması büyük örgütlerde oldukça önemli sorunlar yaratabileceği söylenmektedir.
*Program bütçede ikinci eleştiri, bir programın birden çok amaca hizmet etmesinde ortaya çıkmaktadır.
*Üçüncü olarak program bütçenin karar almadaki inisiyatifi yasama organı, baskı grupları ve bürokrasi üzerinde alıp daha rasyonel ölçülere dayandırmasıdır.
*Son olarak program bütçenin kamu kurum yöneticilerini, işi başarmanın alternatif yollarını ve istenen amaca en az maliyetle ulaşmanın yolunu aramaya zorladığı bunun da kaynak kullanımında tasarruf sağlayabileceği söylenmişti. Ancak gerçek hayatta durum bu olmayabilir.
PLANLAMA PROGRAMLAMA BÜTÇELEME (PPBS)
PPBS (planlama programlama ve bütçeleme sistemi) program bütçeden daha sonra gelişmiş ve daha kapsamlı bir sistemdir.
PPBS’nin temel özelliklerinin şunlardır;
*ilki planlamaya dayalı olmasıdır. Devletin fonksiyonlarının uzun vadeli belirlenmesi ve bunların ışığı altında programların, bütçelerin şekillenmesi temel amaçtır.
*PPBS’nin ikinci özelliği, planlanan amaçlara ulaşmak için kamu hizmetlerinin programlar şeklinde düzenlenmesidir. Böylece program hedefleri başarıldığında, o programların ilgili olduğu fonksiyon amacına da
ulaşılacaktır.
* PPBS’nin üçüncü özelliği kamu hizmetlerinin fonksiyonel sınıflandırılmasını gerektirmesidir.
*Dördüncü özellik kamu yönetiminde verimliliğin arttırılması na yardımcı olmasıdır. Belirli hizmetlerin sonuçlarına göre ödenek
ayırması kaynakların daha verimli kullanılmasına olanak sağlar.
*PPBS’nin bir diğer özelliği, bilinen tüm analiz tekniklerinden yararlanarak bütçe kararlarında rasyonelliği sağlamaya çalışması olarak söylenebilir.
*PPBS’nin altıncı özelliği, sistemin program çıktılarının girdilerle ve amaçlarla ilişkisini kurmaya çalışmasıdır.
*PPBS’nin söylenebilecek son özelliği, iyi bir muhasebe ve raporlama sistemi ile bilgi üretimini gerektirmesidir.
PPBS’nin Program Bütçeden Farklılıkları
*Öncelikle PPBS program bütçeden daha sonra gelişmiştir.
*PPBS program bütçeden daha kapsamlıdır ve program bütçeyi daha sistematik hale getirmiş bir tekniktir.
*PPBS’de planlama ve programlama aşamaları tamamlandıktan sonra, bütçeleme aşaması program bütçe ile yapılır.
*PPBS toplumsal hizmetlerin ve ekonomik kaynakların tümü ile ilgilenir. Program bütçe ise kamu fonksiyonlarının programlar olarak
nasıl uygulamaya konulacağı üzerinde yoğunlaşır.
*PPBS planlamaya çok daha fazla oran verirken, program bütçede planlama ya hiç yoktur ya da sistematik değildir.
*PPBS ayrıca sistem analizini yoğun olarak kullanırken, program bütçede daha kısıtlı bir kullanım söz konusudur.
KLASİK, PERFORMANS VE PROGRAM BÜTÇELERİNİN
KARŞILAŞTIRILMASI
klasik bütçeleme sistemi, ödeneklerin verilmesinde satın alınan kaynaklara yönelmektedir Bir başka deyişle kaynakların
tahsis edilmesinde önemli olan satın alınacak mal/hizmetlerdir. Odaklandığı nokta kaynak kullanım sürecinin ilk aşaması ile ilişkili
olduğu için, buna dayalı olarak bir bütçe sınıflaması yapmaktadır. Klasik bütçelemede, harcamaların sınıflaması tamamen satın alınan kaynakların türlerine dayalıdır. Klasik bütçeleme sisteminin
ana amacı, harcamaların kontrolü ve buna dayalı olarak israf ve suistimalleri azaltarak kaynak tasarrufu sağlamaktır. Performans bütçe ise kamu kurumlarının yaptıkları faaliyetlere odaklanmaktadır. Program bütçe sistemi ise genel olarak toplumsal ihtiyaçlardan yola çıkarak kamusal hedeflere göre sınıflama yapmaktadır. Temel çıkış noktası, kamusal amaçların planlanması ve hedeflere ulaşma derecelerinin ölçülmesidir.
YENİ PERFORMANS BÜTÇE
Yeni performans bütçeleme sisteminde kamu kurumları, kendi programlarını oluşturmakta, bu programlara yönelik performansları belirlemekte daha sonra bütçe tekliflerini hazırlamaktadır. Yeni performans bütçe kamu kurumlarının faaliyetlerinin sonuçlarına bakar ve ona göre değerlendirir. yeni performans bütçe biçimi, program bütçe uygulamasında önemli sorunu yaratan, kamu örgüt yapısında değişiklik yapmayı gerektirmemektedir. Bir başka deyişle birkaç farklı kamu kurumundaki benzer programları birleştirmeyi amaçlamamaktadır.
Yeni performans bütçe sisteminin gelişip uygulanmasında bazı sorunlar da ortaya çıkabilir. Bunlar;
*Bu sistemle ilgili yeteri kadar deneyimin henüz sağlanamaması bunlardan ilki olarak gösterilebilir.
*İkinci olarak yeni performans bütçe sisteminin kurum odaklı olması ve kurumun faaliyetlerinin sonuçlarını değerlendirmeyi
amaçlaması ulusal düzeyde sorun yaratabilir.
*Üçüncü olarak devletin yapmak zorunda olduğu hizmetlerin her zaman çok açık olmaması gibi bir sorun ortaya çıkabilir.
*Bir başka sorun, kamu kurumlarının amaçları arasında özellikle yasama organı ve yürütme organı arasında bir görüş birliği olmadığı zaman ortaya çıkar.
*Bir başka sorun olarak kamu kurumları performanslarını belirlerken kendi ölçebildikleri performansları dikkate alma eğiliminde
olmaları söylenebilir.
*Bir başka sorun olarak sonuç odaklı performans bütçelemede kamu kurumları, sorumlu tutuldukları ölçülere bazen çok az etki
yapabilirler ki bu kurumun başarısızlığı olarak
değerlendirilebilir.
7
*Bir başka potansiyel sorun, kurumların kaynakları kullanma serbestisi ile ilişkilidir. Sistem girdi odaklı olmadığı ve sonuçlara
yöneldiği için özellikle yasama organı, kurumunun kaynakları nerelere kullandığı ile ilgili kısıtlama getirmemelidir.
SIFIR ESASLI BÜTÇELEME
Sıfır esaslı bütçeleme sistemi, kamu kurumlarının her yıl en azından bir önceki yılın ödeneği kadar ödeneği hak kazandığı varsayımını ortadan kaldırmayı amaçlamaktadır. Bunun yerine kamu kurumlarının hiçbir ödeneğe sahip olmadığı ve gerekli olan ödeneğin hepsinin gerekçesinin her yıl açıklanmasını zorunlu kılar. Bu
nedenle bütçe ödenekleri üzerindeki tartışmalar, ödenek artışları/azalışları hakkında değil, bütçenin tümü üzerinde yapılmaktadır.
Genellikle diğer bütçeleme sistemlerinde görülen “artırımcılık” özelliğini ortadan kaldırmayı amaçlamaktadır. Kamu kurumlarının tüm faaliyet ve hizmetlerinin daha önce hiç yapılmıyormuş, yeni başlanacak bir hizmet veya faaliyetmiş gibi düşünülüp ona göre bütçe ödeneklerinin verilmesini amaçlamaktadır. Her kamu yöneticisi, kurumunun varlık nedenini her yıl tekrar açıklamak zorunda
kalmaktadır.
Kamu hizmetlerinin esnekliğinin arttırılması bu sistemle mümkün olabilecektir. Bütçelerin hazırlanmasında kamu kurumunun
faaliyetleri “karar birimi” olarak adlandırılan daha küçük birimlere ayrılır. Her karar birimi kendi amaçlarını başarmalarına göre analiz edilir. Her karar birimi, bütçe tekliflerini “karar paketlerinde”
toplar.
Sıfır esaslı bütçelemenin üstün yanları olarak şunlar söylenebilir:
* Sıfır esaslı bütçeleme sistemi, klasik bütçelemede olmayan, iş yükü, performans ölçüleri gibi yöneticilerin
kullandığı verileri üretmesi açısından bir avantaja sahiptir.
*İkinci olarak kamu kurumunun içindeki önceliklerin gözden geçirilmesine yardımcı olmaktadır.
*Üçüncü üstünlük olarak bütçe hazırlıklarının, aşağıdan yukarıya doğru olması, bütçe kararlarının daha iyi alınmasına yardımcı
olabilmesi söylenebilir.
*Son olarak alternatif
kaynaklarla yapılabilecek işleri ortaya koyması nedeniyle kaynak tasarrufu sağlayabilmektedir.
Bu faydalarına karşılık sıfır esaslı bütçeleme sisteminin, önemli sorunları da birlikte
getirdiği bilinmektedir. Bunlar;
*Öncelikle karar paketlerinin oluşturulmasının oldukça fazla zaman ve emek almakta olduğu söylenebilir.
*İkinci olarak dairelerin faaliyetlerine uymayan karar birimleri ve performans ölçüleri geliştirilebilir.
Bunun sonucu ise ölçülen performansların dairenin amaçları ile çelişebilmesidir.
*Üçüncü bir konu, kamu kesiminde birçok hizmetin sıfır esaslı olması söz konusu değildir.
*Son olarak kamu kurum yöneticilerinin karar paketlerini sıralarken kullandıkları öncelik sıralaması, sosyal önceliklerden farklılık
gösterebilmektedir.
YATIRIM (KAPİTAL, SERMAYE) BÜTÇESİ
Yatırım bütçesi uygulamasından beklenen yararlar şunlardır:
• Özellikleri farklı harcamaları içermesi nedeniyle tahmin, analiz ve finansman yöntemlerinin oldukça farklı olması, bütçede tahminlerin daha isabetli olmasına ve bütçe uygulamasının daha iyi yapılmasına yardımcı olabilmektedir.
• Devletin yatırım harcamalarının daha iyi bir biçimde görülmesi ülke kalkınmasının planlamasına yardımcı olabilmektedir.
• Devletin net malvarlığındaki değişmelerin daha iyi görülmesine yardımcı olabilmektedir.
Yatırım bütçesinin en eski uygulama örnekleri İskandinav ülkelerinde, özellikle İsveç’te görülmüştür. Danimarka, Finlandiya, İzlanda ve
İngiltere’de yatırım bütçesi uygulamaları 1930’lu yıllarda görülmüştür. Fransa’da bazı yatırım harcamalarının genel bütçe dışına
çıkarıldığı görülmüştür. ABD’de de yatırım bütçesi uygulaması
ÜNİTE=4
Harcama-Gelir Tahminleri,
Politika ve Program Analizleri
Devlet bütçelerinin hazırlanmasında, uygulanmasında, denetimlerinde ve bütçe sürecinin anlaşılmasında en zor kısım analitik yönüdür.
Anlaşılmasındaki güçlüğün temel nedeni, teknik bilgiye olan ihtiyaçtır.
HARCAMA VE GELİR TAHMİNLERİ
Harcama ve gelir tahminlerine politik, hukuki, ekonomik faktörler oldukça önemli derecede etki yapmaktadır. Harcama ve gelir
tahminlerinin farklı olabileceği, hatta gelir ve harcama türlerine göre farklı tahmin yöntemlerinin uygulanabileceği akılda tutulmalıdır.
Harcama ve gelir tahminleri çok genel olarak iki ana kategoriye ayrılabilir: kantitatif (sayısal veya nicel) yöntemler, kalitatif (sayısal olmayan veya nitel) yöntemler.
Nitel (Sayısal Olmayan, Kalitatif) Yöntemler
Nitel yöntemler daha çok subjektif esaslıdır. Kişisel değer yargıları ve deneyimler tahminleri doğrudan etkilemektedir. Ancak subjektif olmasından nitel yöntemlerde matematiğin veya istatistiğin hiç kullanılmadığı anlamını çıkarmak yanlış olur. Bu yöntemde matematik ve veriler sistematik bir biçimde kullanılmadığı veya çok az kullanıldığı için nitel yöntem olarak adlandırılmaktadır.
Nitel yöntemlerin kullanım alanları sınırlıdır. Bunlar;
*Öncelikle, bu yöntemler daha önce hiç verilmemiş hizmetlerde ve yeni programlarda kullanılır.
*İkinci olarak nicel verilerin olmadığı ve geçmiş verilerin yokluğunda kullanılırlar.
*Son olarak nitel yöntemler, ani ve önemli değişikliklerin yaşandığı dolayısıyla geçmiş verilerin anlamlarını yitirdiği durumlarda da
kullanılabilmektedir.
8
İlk açıklanacak nitel yöntem “yargıya dayalı tahmin”dir. Bu yöntem, kamu hizmetleri ve kamu programları hakkında yeterli bilgi ve
deneyimin olmadığı durumda kullanılır. Matematiksel yöntemlerin (nicel yöntemler) ölçemediği ve dolayısıyla bir tahmin üretemediği durumlarda, yargıya dayalı yöntem sonuç alabilmektedir. Ayrıca bu yöntem, tahmin yapmak için zamanın kısıtlı olduğunda durumlarda da kullanılmaktadır. Yargıya dayalı tahminler belirli bir zaman dilimi ile sınırlı değildir. Ayrıca tahminler belirli standartları tutturmak zorunda da değildir. Tahmin maliyetleri oldukça düşüktür. Tahminler genellikle tahmini yapan birey veya bireylerin düşüncelerine dayalıdır. Yargıya dayalı yöntemin bir başka uygulanış biçimi “Delphi tekniği”dir. Delphi tekniği birden çok bütçe uzmanının görüşlerinin alınmasını amaçlamaktadır. Bu teknikte, bir koordinatör veya yönetici birçok uzmanla görüşüp tahmin edilecek konu ile ilgili görüşleri alır. Uzmanların birbirleri ile konu üzerinde tartışmaları ve konuşmaları yasaktır. Hatta uzmanların kim oldukları saklanır.
Yargıya dayalı tahmin yönteminde kullanılan bir başka uygulama “beyin fırtınası”dır. Bu teknik uzman kişilerin bir araya gelip
toplanarak ortak bir tahmin üretmelerine dayanmaktadır. Beyin fırtınası Delphi tekniğine göre daha hızlı tahmin yapılmasını sağlar.
İkinci nitel yöntem birim maliyet dayalı yöntemdir. Bu yöntemde basit matematik kullanılmasına rağmen daha çok nitel bir
yöntemdir. Yöntemde amaç, öncelikle tahminlere esas olacak birim maliyeti hesaplamaya çalışır. Kamu gelirleri ile ilgili olarak ise
belirli özelliklere sahip mükelleflerden toplanabilecek gelir miktarı, o özelliğe sahip mükellef sayısı ile çarpıldığında gelir tahmini
yapılmış olmaktadır.
Nicel (Sayısal, Kantitatif) Yöntemler
Nitel yöntemlerin aksine nicel yöntemler ise sayısal bilgiye ihtiyaç duyar. Geçmişteki sayısal verilerin gelecekte de aynı biçimde devam edeceği varsayımına dayalı olarak tahminler yapılmaktadır. Nitel yöntem olarak üç yöntem incelenecektir; basit yöntem, zaman serisi yöntemi ve nedensel tahmin.
*Nicel yöntemler içersinde, yaygın olarak kullanılan ve çok fazla teknik bilgi gerektirmeyen yöntem, basit yöntemdir (Otomatik usuller olarak da adlandırılmaktadır.). Basit yöntem, hesaplanmasının kolay olması dışında bir üstünlüğe sahip değildir. Zayıf yönlerinden biri ve belki de en önemlisi olarak tahmin edilecek yıllardaki,
ekonomik, sosyal ve diğer gelişmeleri tamamen göz ardı etmesi gösterilebilir. Bir diğer zayıf yanı, basit aritmetik ortalamanın
hesabında, standart sapmanın oldukça yüksek olması hâlinde ortalamanın temsil gücünün oldukça düşmesidir. Buna bağlı olarak yapılan tahminlerde de hata payı oldukça yüksek olacaktır. Bir diğer zayıf yönü geçmişteki ortalama eğilimin gelecekte de devam etmesi varsayımına dayanmasıdır. Bu varsayımın geçerli olmaması hâlinde tahminler oldukça önemli sapmalara uğrayacaktır.
*Zaman serisi yöntemi en basitinden en karmaşığına kadar geniş bir çeşitliliğe sahiptir. Bu yöntemle yapılan tahminlerin isabet derecesi geçmiş verilerin uzunluğu ile ilişkilidir. Bu yöntem, tahmin edilecek değişkendeki geçmiş yıl verilerini ele alıp bu verilere dayalı olarak çıkan trendin devam edeceği varsayımına dayalıdır. Bu yöntemde kullanılan bazı tahmin araçlarının örnekleri, hareketli ortalamalar tekniği, exponential smooting tekniği, ARMA (autoregressive and moving average) Hareketli ortalamalar yöntemi en basit zaman serisi tekniğidir. Kolaylıkla hatta bilgisayarlar bile kullanılmadan buna dayalı tahmin yapılabilmektedir. Hareketli
ortalamalar tekniğinin esası, geçmiş yıllar verilerinin ortalamalarının alınması ile verilerdeki tesadüfiliği ve mevsimselliği ortadan
kaldıracağı düşüncesine dayanmaktadır. Hareketli ortalamalar tekniğinde, belirli bir yıl aralığı ortalamaya esas alınır. Böylece, hareketli ortalama trendi ortaya çıkar. Bu trendin devam aynen devam
edeceği varsayılarak, gelecek yıl gelir tahmini yapılmış olur. Birçok durumda yakın geçmişteki verilerin, tahminleri daha fazla etkileme olasılıkları daha yüksektir. Dolayısıyla exponential smooting tekniği (üstsel düzeltme tekniği), yakın geçmişe tahminlerde daha fazla ağırlık verme olanağı vermektedir. ARMA tekniğinin verilerdeki trendle ilgili iki varsayıma göre iki ayrı tipi bulunmaktadır; otoregresiv (autoregressive, AR) ve hareketli ortalamalar (moving average,MA). Otoregresiv tahmin, geçmiş verilerin doğrusal trendinin bir bileşimi olduğunu varsaymaktadır. Hareketli ortalamalar ise tahminleri, geçmişteki hata terimlerinin bir bileşimi olduğunu varsayar.
Box-Jenkins tekniği ise ARMA tekniğinde hangi tipin (AR mı?, MA mı?) daha uygun olduğunun test edilmesidir. Zaman serisi
tekniğinin kullanım maliyeti oldukça yüksek olabilmektedir. Özellikle kullanılan tahmin tekniğinin karmaşıklığına dayalı olarak maliyet yükselmektedir. Ancak günümüzde bilgisayarların yaygın kullanımı bu maliyet artışlarını önemli derecede azaltmaktadır. Zaman serisi tahminlerinin kullanımı oldukça kolaydır. Tahminler yargıya dayalı tahminlere göre daha gerçekçi ve anlaşılırdır.
*Nedensel tahmin teknikleri ise nicel yöntemlerin bir diğeridir. Bu teknik, tahmin edilecek değişkeni etkilediği düşünülen başka
değişkenler ile istatiksel ilişkilerinden yaralanmaya çalışır. Nedensel tahmin yönteminin iki örneği, regresyon analizi ve ekonometrik modellerdir. Regresyon analizi, harcama tahminlerinden daha çok gelir tahminlerinde kullanılmaktadır. Regresyon analizi, bağımlı değişken (tahmin edilecek değişken) ile onu etkilediği düşünülen bağımsız değişkenler arasındaki ilişkiyi araştırmaktadır. Regresyon analizi oldukça fazla sayıda değişkene ait uzun yıllara dayalı verilere ihtiyaç duyar. Regresyon analizi geçmiş yıllar trendlerine bağlı olduğu ve trendlerde uzun dönemde değişiklikler olabileceği için uzun dönemli analizlerde uygun değildir.
Trendlerdeki kısa dönemli dönüm noktalarının belirlenmesinde etkili bir yöntemdir. Regresyon analizinin, zaman serisinden farklılığı; Zaman serisi, tahmin edilecek değişkendeki geçmiş trende bakarak tahmin yaparken, regresyon analizinde, tahmin edilecek değişkeni etkilediği düşünülen faktörlerin geçmiş değerlerine bakarak tahminde bulunur. Ekonometrik modeller de regresyon analizine dayalıdır. Ancak aralarındaki temel farklılık, regresyon modelinde tek bir fonksiyonda bağımlı ve bağımsız değişkenler arasında ilişki araştırılırken ekonometrik modellerde birden çok fonksiyon ve bunların birbirleri ile ilişkileri de analiz edilmekte ve buna dayalı tahminler üretilmektedir. Regresyon tekniğinde bağımsız değişkenler tamamen analiz dışında belirlendiği varsayılırken ekonometrik modellerde model içinde başka fonksiyonlar tarafından belirlenmektedir.
POLİTİKA VE PROGRAM ANALİZLERİ
Politika ve program analizleri kamu kesiminde karar almayı kolaylaştırmak için kullanılmaktadır. Kamusal hizmetlerle ilgili, devletin ne yaptığının ve devletin yaptıklarının maliyetlerinin bilinmesi isteğinden ortaya çıkmıştır. Politika ve program analizleri politika
oluşturmada oldukça kullanışlı ve faydalıdır. Politika analizleri politikaların amaçlarının belirlenmesinde ve sınıflanmasında da
kullanılabilmektedir. Politika analizleri politikaların amaçlarının belirlenmesinde ve sınıflanmasında da kullanılabilmektedir. Politika
analizleri, bütçelerle birlikte kullanıldığında, kamu fonlarını kullananların performans denetimlerini de sağlamaktadır. Bir başka deyişle istenen sonuçlara verilen kaynaklarla ulaşılıp ulaşılmadığının belirlenmesine yardımcı olur. Program analizleri aynı zamanda hizmetlerin sunum alternatiflerinin belirlenmesinde de kullanılabilmektedir.
9
Analizlerde Karar Almada Kullanılan Ölçüler
Analizciler; program ve politika kararlarının alınmasında kullanılacak bilgileri toplarlar, değerlendirirler ve özetlerler. Politikalarda
değişiklikler, yeni bir programa başlama veya başlamama gibi kararlar belirli ölçülere dayalı olanak alınabilir. Bunlar; “etkinlik”
(efficiency), “etkenlik” (effectiveness), “verimlilik” (productivity) ve “eşitlik” (equity) ölçüleridir.
*Etkinlik ve etkenlik ölçüleri kamu kesiminde karar almada oldukça yaygın bir biçimde kullanılan ölçülerdir. Etkenlik belirli bir kamu programının istenen hedefi ile gerçekleşen arasındaki ilişkidir.
*Etkinliğin ölçümü ise alternatişer arasında karşılaştırmayı veya dolaylı olarak kamusal fonların özel kesimde bırakılması hâlinde ortaya çıkacak fayda ile kamu kesiminin kullanılması hâlinde ortaya çıkacak faydanın karşılaştırılmasını gerektirmektedir.
*Verimlilik ise bir programda kullanılan girdi çıktı ilişkisidir. Verimlilik ölçüsü, kamu kesiminde daha çok girdilerle yapılan işler
arasındaki ilişkiyi kurmaya çalışır.
*Eşitlik ölçüsü ise kamu programından elde edilen net kazançların bireyler arasındaki dağılımı ile ilgilidir.
Program Analiz Teknikleri
*Fayda Maliyet Analizi (Benefit Cost Analysis)
Belirli bir kamu hizmetinin veya kamu yatırım projesinin sosyal faydaları ile sosyal maliyetlerinin karşılaştırılması ile bir sonuca
ulaşmaya çalışmak, fayda maliyet analizi ile mümkündür. Bu teknikte, projenin veya hizmetin öncelikle faydalarının ve maliyetlerinin belirlenmesi, bunların yıllar itibariyle değerlerinin tahmin edilmesi daha sonra ise yıllar itibariyle fayda ve maliyetlerin bugünkü
değerlere indirgenmesi ve son olarak da karar alınması gerekir. Bu teknik, maliyetlerin ve faydaların para birimi cinsinden ifadesini gerektirmektedir.
*Maliyet Etkenlik Analizi (Cost Effectiveness Analysis)
Bu teknik, belirli bir kamu hizmetinin veya projesinin maliyetini parasal olarak ifade eder ancak sonuçları veya projenin çıktılarını
parasal olarak ölçmez. Fayda maliyet analizinin, maliyet etkenlik analizine göre üstün yanı, alternatif projeler arasında karşılaştırma yapabilmesidir.
*Yöneylem Araştırması (İşlem Analizi, Operations Research)
Yöneylem araştırması bir sorunun çözümünde farklı yolların sonuçlarını analiz eder. Sürekli tekrarlanan işlerdeki insan-makine
sistemleri ile ilişkili olarak bilimsel yöntemlerle karar alma tekniği olarak tanımlanabilir.
*Stratejik Analiz (Strategic Analysis)
Yukarıda sayılan tüm analizler niceliksel iken stratejik analiz nitelikseldir. Stratejik analize örnek olarak senaryo yazma gösterilebilir.
Senaryo yazma gelecekteki olası olayların spekülatif değerlendirmelerini yapar ve bunlara göre analizleri farklılaştırır. Senaryo yazma tekniği en iyi askerî olaylarla açıklanabilir.
Program ve Politika Analizlerinde Ortaya Çıkabilecek Sorunlar
*Politika analizlerinde, kamu kesimine özgü ortaya çıkan temel sorunlardan biri, programların birden çok amaca hizmet etmesi ve bunların analizlere dâhil edilememesidir.
*İkinci bir sorun, nedensel ilişkilerdir. Alternatişerin incelenmesinde belirli etkilerin birden çok nedeni olabileceği göz ardı
edilmemelidir. Analist bu nedenlerin hepsini dikkate alamamaktadır. Dolayısıyla elde edilen sonuçlarda eksiklikler ve hatalar
bulunacaktır.
*Üçüncü bir sorun fayda ve maliyetlerin tanımlanmasında yaşanmaktadır. Genellikle devlet muhasebe sistemleri kuruluşlar bazında kayıt tuttukları için, programlar düzeyinde maliyet hesaplamaları yapılamamaktadır.
*Dördüncü olarak kamusal programların faydalarının belirlenmesinde de oldukça önemli sorunlar yaşanmaktadır. Çünkü birçok
kamusal hizmetin faydaları ölçülemez niteliktedir.
*bir başka sorun, belirli bir kamusal hizmetin dışsal faydalar veya maliyetler üretmesi hâlinde ortaya çıkmaktadır.
*bir başka sorun, kamusal programların gelir veya refah dağılımına etkileriyle ilgilidir. Zaman zaman bu tür
etkiler oldukça önemli olmaktadır.
*Özellikle fayda maliyet ve maliyet etkenlik tekniklerinde ortaya çıkan bir sorun, kaynakların özel sektörden kamu sektörüne
geçmesinin alternatif maliyetiyle iligilidir. Kamu projelerinden getiriler (sosyal faydalar), proje için gerekli kaynağın özel sektörde
bırakılması hâlindeki getirisinden yüksek ise anlamlıdır. Bu alternatif maliyetin hesaplanmasında da güçlükler çıkmaktadır.
Cevapla
  • Benzer Konular
    Cevaplar
    Görüntü
    Son mesaj
  • Bilgi
  • Kimler çevrimiçi

    Bu forumu görüntüleyen kullanıcılar: Hiç bir kayıtlı kullanıcı yok ve 21 misafir